揭**业局与林**行政处罚一案二审行政判决书

审理经过

上诉人林**与被上诉人揭西县林业局行政处罚纠纷一案，不服揭西县人民法院（2013）揭西法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年7月6日，被告揭西县林业局接到举报，原籍揭西县金和镇金新村林**（现住东莞市虎门镇），于2002年5月至8月份向金**光村委四十亩村村民林*洪、林*存、林*盛购买位于南坑嘴私人自留山林地，为其祖父（林*基）、父亲（林*光）建造两处墓地。被告即立案查处，查明举报属实，并派林业工程师到现场勘验、测量，认定原告林**的行为属非法占用林地违法建造墓地，共占用林地面积374平方米。被告于2013年7月22日作出揭西林罚责通字（2013）第02号《责令限期恢复原状通知书》、23日作出揭西林罚权告字（2013）第02号《林业行政处罚先行告知书》、揭西林罚听权告字（2013）第02号《林业行政处罚听证权利告知书》。上述三项法律文书被告于2013年9月10日送达给原告。前两项恢复原状通知书、处罚先行告知书被告于2013年7月25日先在揭阳日报公告送达。于2013年9月18日作出揭西林罚听通字（2013）第02号《举行听证通知书》，并于9月29日在林业局举行了听证会，原告林**及相关人员参加了听证会。2013年10月16日，被告作出了揭西林罚决字（2013）第02号《林业行政处罚决定书》，查明林**于2002年5月至8月份向金**光村委四十亩村村民林*洪、林*存、林*盛购买位于南坑嘴私人自留山林地，非法占用林地违法建造墓地，共占用林地面积374平方米。违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，已构成违法。依据该条例第四十三条第一款的规定，决定对林**处壹万元人民币的罚款。处罚决定书于2013年10月21日送达给原告，处罚决定书中并告知了原告法律权利和义务。2013年11月8日被告作出揭西林催字（2013）1号揭西县林业局《催告书》，催告原告履行缴纳罚款义务，11月13日送达给原告，引起纠纷，原告遂向法院起诉，请求判令被告作出的限期平坟绿化具体行政行为违法，撤销2013年10月16日作出的编号为揭西林罚决字（2013）第02号《林业行政处罚决定书》。

另查明，庭审中，原告林**提出被告揭西县林业局没有机构资格测量墓地占用面积374平方米，申请法院重新委托测量。本院经询被告，被告提供了到现场勘验、测量的林业工程师专业技术资格证，证实被告具有专业机构资格。

一审法院认为

原审法院认为，依据法发（2004）2号《最**法院关于规范行政案件案由的通知》相关规定，本案的案由应当定为行政处罚。

根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照**务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”；《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。……”；第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，被告负责本行政区域内的占用或者征用林地的审核，对非法改变林地用途等行为，具有责令限期恢复原状，并作出处罚决定的法定职责。

本案中，原告林**提出的其不能代表全部墓主、买墓地的时间是1998年8月18日等理由。而举报人的举报、被调查人林**、林**等人的调查笔录均证实原告林**一手经办买地建造两处墓地，买地及建造墓穴是在2002年5月至8月间。原告林**是墓主及建墓时间，事实清楚，证据充分。

原告请求判令被告作出的限期平坟绿化具体行政行为违法。因被告没有作出限期平坟绿化具体行政行为，故本案对原告提出的该请求不予审理。

原告私自向他人购买山林地，没有经过相关部门批准，建造墓地的行为，属擅自改变林地用途，非法占用林地，违法建造墓地。被告依据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款的规定，对原告的行为作出行政处罚决定，适用法规正确。

综上所述，被告作出的揭西林罚决字（2013）第02号《林业行政处罚决定书》的具体行政行为，主体适格且有法定职责，认定事实清楚、主要证据充分，适用法规正确。因此，原告主张被告作出的被诉具体行政行为查明事实错误、引用法律不当、程序违法，而且超出了被告的行政权力等，依据不足，本院不予采纳。原告起诉的请求，缺乏理由，本院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告林**的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告林**负担。

上诉人诉称

上诉人林**不服原审判决，上诉称，一、原审认定事实错误。争议的墓地是1998年8月份向村民购买，原审认可被上诉人认定的2002年5月至8月向村民购买错误。原审判决认定两处坟墓修建的时间错误。两处坟墓是2002年重修的不是重建。另外，原审法院适用法律错误。森林法适用条例第43条来看，只是改变林地用途的行政处罚，改变林地用途与占用林地用途的性质是完全不一样的，这是两个不同的法律概念，即使林**有改变林地的使用性质，当时在98年已经完成，但是林业局是在2013年才进行处罚，明显违反行政处罚法第29条的规定。二、原审法院当庭接受重新委托测量的申请，但一直没有重新委托有资质的单位进行测量。三、原审没有审理被上诉人作出的限期平坟绿化具体行政行为是否违法，违背行政诉讼法的规定，属于违法行为。原审认为“原告请求判令被告作出的限期平坟绿化具体行政行为违法。因被告没有作出限期平坟绿化具体行政行为，故本案对原告提出的该请求不予审理。”被上诉人已经作出《责令限期恢复原状通知书》，该行为已经作出，而且在揭阳日报中公告送达。四、被上诉人揭西县林业局查明事实错误，引用法律不当，作出的具体行政行为错误，作出的揭西林罚决字（2013）（2013）第02号《林业行政处罚决定书》错误。上诉人的先祖林某基是归国华侨，生育有子女六人；先父林某光生育子女三人，上诉人只是其中墓主之一，不能代表全部墓主。被上诉人针对上诉人作出处罚属于主体错误，原审法院没有查明后纠正，属于偏袒被上诉人。依森林法第三条以及事实，林业局的行政处罚缺乏事实依据和法律依据。因此，特提起上诉，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人揭西县林业局当庭辩称，一、坚持原审法院审理时原审被告提交的答辩意见和理由。二、针对上诉人的上诉理由及事实，答辩如下：1.上诉人建坟事实清楚，有林**、林**的证人证言、举报人的举报材料、修造坟墓的日期等多方证据证明。2.原审法院针对林业局的处罚证据进行审查，作为被上诉人原有的勘验笔录记载清楚，经查明并无不妥，上诉人请求原审法院重新勘验不予认可。3.被上诉人发出平坟地通知不是具体行政行为，更不存在违法行为，对具体行政行为的概念、特征、形式以及是否有效力法律有明显规定，所以对这方面的问题不属于本案的审理范围，与本案无关。4.上诉人认为原审法院认定事实错误的问题。第一，认定事实的主要根据是协议书和收款收据。协议书的落款虽然是98年，作为当时的见证人在调查时已经说清楚，是应上诉人的要求才如此填写时间，另外收款收据所体现的地点与本案所涉及两处坟地不相符，该收据与本案无关。第二、上诉人强调本案涉及两处墓地是否属于林地的问题。林业局在原审时已有举证并有证据证明，事实清楚。第三、上诉人没有向相关部门申办任何报批手续，而且擅自改变林地用途，属于非法建造墓地。第四、上诉人反复强调平坟地绿化行为通知作出以后应申请法院执行，此要求不属于本案审理范围。第五、上诉人认为立案时间与勘查时间矛盾的问题。主管部门通过当事人的举报对基本事实进行调查，再进行立案处理，程序上并无不当，本案程序正当，适用法律正确。

一审期间双方当事人提交的证据随案卷移送，本院经审查核实，可以作为认定本案事实的依据。

本院认为

本院认为，被上诉人揭西县林业局系揭西县林业主管部门，根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，具有作出本案林业行政处罚决定的法定职权。

本案争议的山林地属于揭西县林业部门管理和监督范围内的林地，有广东省林业勘查设计院提供的金和镇金光村四十亩村南坑违法占用林地地形图为证，被上诉人一审期间提供的举报人林**等人的举报材料、被调查人林**、林**等人的调查笔录、被上诉人的现场勘验笔录、现场示意图等证据证实，上诉人林**私自向他人购买林地，在未经相关部门批准下，擅自改变林地用途。其违法占用林地的面积为374平方米，且该行为处于连续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，被上诉人受理举报人的举报后，于2013年10月16日作出处罚并无不当。被上诉人作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分。上诉人主张被上诉人认定事实错误的理由不成立，本院不予采纳。

被上诉人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，于2013年9月10日向上诉人发出《限期恢复原状通知书》，于2013年10月16日作出了揭西林罚决字（2013）第02号《林业行政处罚决定书》，决定对林维国处壹万元人民币的罚款。被上诉人作出的被诉具体行政行为适用法律正确，上诉人认为被上诉人引用法律不当的理由不成立，本院不予支持。

综上，上诉人请求撤销原审判决并改判的理由不成立，本院依法予以驳回。原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费人民币50元，由上诉人林**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月十日