戴和平、张**、王**与铜陵市人民政府、安徽省人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告诉被告铜陵市人民政府不履行法定职责及不服被告安徽省人民政府作出的皖行复（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月20日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告戴和平、原告共同委托代理人许**、张**，被告铜陵市人民政府委托代理人鲁**、马涛，被告安徽省人民政府委托代理人张**、章**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年3月10日，原告向安徽省人民政府提出行政复议申请，认为铜陵市人民政府不履行征地补偿安置职责，对此，安徽省人民政府于2015年4月20日作出皖行复（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》。

原告诉称

原告诉称：通过皖行复（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》得知，2003年12月4日，经被告铜陵市人民政府申请，被告安徽省人民政府作出《关于铜陵市2003年第四批次城市建设用地的批复》，同意转用并征收农民集体农用地等69.5412公顷，用于城市建设。2009年因铜芜路道路建设需要，被告铜陵市人民政府根据上述征地批复需征收拆迁包括三原告房屋所在地的铜芜路西侧的集体土地，但被告至今未依法对原告给予任何补偿安置。2014年12月3日，原告申请依法履行安置补偿职责，被告铜陵市人民政府自接到申请之日起超过60日法定期限仍未履行。为此原告申请行政复议，被告安徽省人民政府却决定驳回原告的行政复议申请。为保护原告的合法权益，现依法向法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告铜陵市人民政府未依法对原告履行补偿安置职责的行政行为违法；2、责令被告铜陵市人民政府限期对原告依法履行补偿安置职责；3、一并请求对《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》进行合法性审查；4、依法确认被告安徽省人民政府作出的皖行复（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》违法并予以撤销；5、由两被告承担本案的全部诉讼费用。

原告向法院提供以下证据和依据：证据一：1、原告身份证复印件；2、户口簿复印件。证明原告的基本身份事项。

证据二：铜房发字第S20020047号、铜房发字第S20020054号、铜房发字第S20020055号房屋所有权证。证明三原告为房屋的合法所有人。证据三：1、2002年6月17日铜陵市城市规划局等四部门的“会议纪要”；2、2006年7月20日铜陵市城乡规划局铜规函（2006）87号文件。证明1995年前建设的建筑物一般视为合法建筑。证据四：居委会“证明”；证明铜芜路项目工程征用原告门面房、土地的事实。证据五：履行安置补偿职责申请书及邮寄回执；证明2014年12月3日，原告申请被告依法履行安置补偿职责，被告自接到申请之日起至今，超过60日法定履行期限仍未履行的事实。证据六：1、皖行复（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》；2、邮寄回执及送达查询信息。证明1、原告的代理人于2015年4月22日签收该行政复议决定书；2、被告安徽省人民政府依法应为共同被告；3、被告铜陵市人民政府系参照铜陵市狮子山区政府制作的《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》确定的所谓安置补偿款。证据七：附近相似性质住户的补偿安置协议及照片。证据八（当庭提交）：水泥厂营业执照。

被告辩称

被告铜陵市人民政府辩称：一、被告已对原告履行了拆迁补偿安置，原告认为被告至今未履行法定职责与事实不符。自2003年开始，因城市建设需要，经安徽省人民政府批准，决定对铜陵市郊区东郊街道等地征用建设用地69.5412公顷（皖政地（2003）641号）。因实施铜芜路拓宽改造工程需要，自2009年开始就该项目实施土地征收拆迁。2010年3月6日与原告所在的狮子山区东郊办恒威居委会（现为天**委会）签订了《铜芜路拓宽征地协议》，征用该处土地49.035亩，征地费用2379144元（该费用已全部支付）。当时，原告戴和平户在此处拥有现浇平顶三层楼房一处（集体土地具体面积见附着物登记表，补偿金额认定为257964元）；同时戴和平注册的铜陵市**限责任公司（工商登记为：代和平）在此处亦拥有房屋（集体土地具体面积见附着物登记表，补偿金额认定为431993.38元）。2010年3月15日，我市狮子山区人民政府发布《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》之后，开始对该处土地进行征收，因原告要求按照商品房面积进行置换，不愿承担申购门面房的差价，拒绝签订《拆迁补偿安置协议》，且在规定时间内拒不交出土地，无奈之下拆迁部门只能通过见证的方式将拆迁补偿款存入原告账户，之后由铜陵**源局向铜陵市狮子山区人民法院申请强制执行，狮子山区人民法院以（2010）狮行执申字第50号案件依法受理，原告的土地由狮**民法院强制执行。被告认为对原告的土地征收过程中，是在支付了拆迁补偿款，且在原告拒不交出土地的情形下，由铜陵**源局申请狮子山区人民法院强制执行，已对原告履行了安置职责，未违反先补偿后拆迁的原则，原告所诉与事实不符。二、原告要求被告履行补偿安置职责的标准明显不符合法律规定。《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》是铜陵市狮子山区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》及《铜陵市城市房屋拆迁管理办法》、《铜陵市征收土地管理办法》（市政府40号令）等规定做出，根据该补偿安置方案原告要求的补偿安置标准明显不符合该方案及相关法律规定。首先，原告被征收房屋所在地土地在被征收时属集体经济组织成员所有的土地，狮子山区人民政府在2010年3月6日与狮子山区东郊办恒威居委会签订的《铜芜路拓宽征地协议》中明确了土地的性质；其次，被告在拆迁安置原告过程中，已实际就原告的房屋进行了安置补偿，此过程有专业法律机构进行了见证，因此本案并不适用《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所规定情形，原告要求参照国有土地上房屋征收补偿标准补偿的请求于法无据，同时原告认为其有权选择产权调换也是不符合法律规定的。三、《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》实体符合法律规定，制定程序合法，不存在违法行为。《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》是铜陵市狮子山区人民政府依法依规做出的，其关于征迁依据、征迁范围、补偿标准、农业人口安置、房屋拆迁安置、拆迁过渡办法等规定符合法律规定的范围、标准等，同时该方案制定程序合法且进行了公告，不存在违法行为。被告将相关拆迁补偿款以被拆迁人名义开设存单是拆迁安置中的常规做法，是为了保证被拆迁人方便快捷领取补偿款，被告也积极履行了通知义务，并及时请相关法律机构进行了有效见证，因此被告的做法合理合法，不存在错误。综上，因原告诉讼请求与事实不符，于法无据，请求法院驳回原告诉讼请求。

被告安徽省人民政府辩称：2015年3月10日收到原告认为铜陵市人民政府不履行征地补偿安置职责行政复议申请并予以受理，2015年4月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（皖**（2015）70号）。1、安徽省人民政府在受理原告行政复议申请后，铜陵市人民政府在规定的期限内提交了书面答复及有关证据、依据。证明其依法履行了安置补偿职责。2、安徽省人民政府作出皖**（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，符合法律规定。①行政复议程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、第四十条规定，被告2015年3月10日收到申请材料后，于2015年4月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（皖**（2015）70号），并于2015年4月21日邮寄送达给原告委托代理人。在行政复议申请的受理、审查期限、行政复议决定及文书送达等方面均符合法律规定。②行政复议决定内容合法。土地管理相关法律法规规定，市、县政府实施征地批复，应当开展“两公告一登记”（即征地公告、补偿安置方案公告和地上附属物登记），并依法给予补偿安置。本案中，铜陵市人民政府及其有关单位为了实施征地批复和项目建设，制定并发布了“两公告”，开展了地上附属物登记工作，并按照有关规定进行补偿安置，在征地安置方面，按照“两公告”已经明确的农业人口安置、房屋拆迁安置的具体方式和途径予以实施；在征地补偿方面，按照征地补偿标准，将征地款支付到被征地农村集体组织，由被征地农村集体组织按照分配方案予以分配；在地上附着物的补偿方面，依据调查登记的情况，结合规定的标准予以补偿，在原告不同意签订补偿安置协议、领取补偿费的情况下，将补偿费存入其个人账户。综上，铜陵市人民政府已经履行了征地补偿安置职责。安徽省人民政府作出《驳回申请复议决定书》（皖**（2015）70号）事实清楚，证据确凿。③《驳回行政复议申请决定书》（皖**（2015）70号）适用依据证据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，行政复议申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告以铜陵市人民政府没有履行法定职责为由申请行政复议，而铜陵市人民政府已经履行了征地补偿安置职责，被告依法予以驳回，适用依据正确。请求法院依法驳回原告关于撤销皖**（2015）70号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。

被告铜陵市人民政府及被告安徽省人民政府就答辩内容向本院提供以下证据：

第一被告提供的证据。第一组：证据1、关于铜陵市2003年第四批次城市建设用地的批复（皖政地（2003）641号）。证据2、《铜陵市人民政府关于铜芜路拓宽改造工程土地征收拆迁公告》（铜政告（2009）3号）。证据3、《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》。以上证明：1、被告已依照法定程序对原告及双发水泥厂的房屋、土地进行征收；2、《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》符合法律规定；3、被告所有土地征收、房屋拆迁程序符合法律规定。第二组：证据4、《铜芜路拓宽征地协议》。证据5、铜芜路拓宽征地费用明细表及东郊办恒**委会收据两份。以上证明被告已全额向恒**委会支付了征地费。第三组：证据6、《铜陵市征收土地房屋及附属物登记表》、《房屋及附属物登记表》（编号：162、192）。证据7、戴**、双发**限公司《通知》两份、东郊法律服务所《见证书》两份及交通银行存单两份。以上证明被告依据全额支付了戴**、双发**限公司相关征迁费用。第四组：证据8、2010年5月19日铜国土资责字（2010）113号《责令限期交出土地通知书》。证据9、狮子山区人民政府（2010）狮行执申字第50号《行政裁定书》。证明被告土地经狮子山区人民法院强制执行，程序合法。第五组：证据10、《铜陵市征收土地管理办法》。证据11、《铜陵市狮子山区关于＜铜陵市征收土地管理办法＞的实施细则》。以上证明对原告的拆迁及补偿符合法律规定。

第二被告提供的证据。证据1、行政复议申请及邮寄凭证。证明原告认为第一被告没有履行征地补偿安置职责申请行政复议；第二被告于2015年3月10日收到行政复议申请并予以受理。证据2、第一被告答复书。证明第一被告在法定期限内提供了书面答复意见（相关证据依据略）。证据3、律师函、委托授权书、送达回证。证明：1、许**律师具有签署代收送达原告的法律文书的权限；2、第二被告在法定期限内作出行政复议决定；3、2015年4月21日送达70号《决定书》并由许**签收。还有四份依据，行政复议法，土地法，土地法实施条例相关规定，行政复议法实施条例第48条规定。

经庭审质证：原告对铜陵市人民政府提供的证据1、认为该《批复》是2003年作出的，没有附勘察地界图，该图由省国土厅保管，只有省国土厅出具盖章证明，才能认可。另国发（2004）28号《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》第四项十九条规定，严禁闲置土地，批复两年后未公示，批复自动失效。对证据2，认为《中华人民共和国国土资源部令第10号》，征用土地公告办法第四条，批复收到后，10个工作日内应进行征用土地公告，而本案，2003年作的批复，2009年3月11日公告，征用公告时间违法。对证据3，认为狮子山区政府无权作出该《拆迁补偿安置方案》，只有市和县人民政府才有此职权。依据《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，原告拆迁的房屋应当参照城市国有土地上的标准予以补偿。对证据4，认为狮子山区政府无权作为合同甲方主体签订该协议。对证据5，认为没有制作单位的公章，内容显失公平，狮子山区政府不具备安置补偿职责。对证据6，认为双发水泥厂是法人，不是自然人，对其名下的登记补偿是错误的。对证据7，认为该证据不能达到证明目的，对两名工作人员身份存疑，双发水泥公司的送达证，送达的是戴和平户，不是双发水泥公司，主体混同。另外，开立的账户是非法的。对证据8、9，认为《责令限制交出土地通知书》相对人是戴和平，括号打了双发水泥公司是错误。狮子山区人民法院裁定依据的事实和法律有问题。对证据10、11，认为没有列明具体条款，应视为举证不能。

原告对安徽省人民政府提供的证据真实性不持异议。

被告辩称：1、安徽省人民政府作出的皖政地（2003）641号《批复》，是2003年作出的，国发（2004）28号文是2004年发布的，该文十九条规定，严禁闲置土地，指的是农用地转用批准后的土地，不是建设用地，说的是新增土地，本案涉及的土地是存量建设用地。对安徽省人民政府作出的皖地（2003）641号《批复》存疑是不存在的。2、由于该《批复》涉及的征用土地较大，被告分期分批实施征收工作，2009年才开始征收原告所涉及的土地。3、《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》是铜陵市人民政府授权狮子山区人民政府作出的，同时铜陵市人民政府对该《补偿安置方案》予以认可。4、《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，指的是农村集体土地征收后，长期不予以补偿的情形，本案中，对原告土地征收是一边征收，一边补偿，不存在长期不予补偿的情形。因此不适用《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，因此，原告认为应按照国有土地标准予以补偿，缺乏法律依据。5、安置补偿主体资格问题。狮子山区人民政府作为拆迁安置补偿主体是铜陵市人民政府授权的，是合法的。6、根据省文件规定，我省拆迁补偿，是国有土地按照国有土地标准补偿，集体土地按照集体土地标准补偿，之所以签订《铜芜路拓宽征地协议》，就是依据省文件规定实施的。7、原告起诉是以戴和平自然人身份起诉的，也不是以双**公司名义起诉，企业法定代表人对补偿在有关登记表上签字，不矛盾，事实上可以认定。原告行政复议申请，起诉是三个人，也没有把双**公司作为主体申请行政复议和起诉，是法人还是个人，不是本案的焦点。8、狮子山区人民政府工作人员多次与原告协商，法院司法强拆也告知了原告的权利、义务，有送达回证，承办法官也多次与原告谈话，都有记录，在多次协调无果的情况下，才实施了司法强拆。

经庭审质证：被告对原告提供的证据一、二、三不持异议，但认为原告所持有的房产证，其土地性质是集体土地。对证据四，认为补偿操作不是居委会。门面房证明内容是不对的，该房屋登记是集体土地。对证据五，真实性不持异议，但认为不能证明被告未履行安置补偿职责。对证据六不持异议。对证据七，认为与本案无关联性。对附近房屋拆迁补偿标准由管理办法等标准制定的，不具有可比性。对证据八不持异议。

综上，本院对铜陵市人民政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11予以采信，对安徽省人民政府提供的证据1、2、3予以采信。对原告提供的证据一、二、三、六、八予以采信，证据四因无法证明其内容，不予采信，证据五真实性予以采信，但该证据不能证明铜陵市人民政府未履行安置补偿职责。证据七因与本案无关联性，不予采信。

本院查明

经审理查明：2003年12月4日，安徽省人民政府作出《关于铜陵市2003年第四批次城市建设用地的批复》（皖政地（2003）641号），同意在铜陵市东郊街道等地征用建设用地69.5412公顷，用于城市建设。2009年铜陵市人民政府因铜芜路拓宽改造工程的需要，实施该征地批复并进行征地拆迁，原告房屋所占用的集体土地在征迁范围之内，2009年3月11日，铜陵市人民政府发布《铜陵市人民政府关于铜芜路拓宽改造工程土地征收拆迁公告》（铜政告（2009）3号），就征地依据、征迁范围、征迁补偿安置、补偿登记时间地点以及相关要求等进行公告。经铜陵市人民政府授权，2010年3月15日，铜陵市狮子山区人民政府发布了《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》，就征迁依据、征迁范围、补偿标准、农业人口安置、房屋拆迁安置、拆迁过渡办法等进行了公告。2010年9月8日铜陵市狮子山区人民政府与原告所在地铜陵市狮子山区东郊办恒威居委会（现为天**委会）签订了《芜铜路拓宽征收土地协议》，就征地范围、征地面积、征地费用、支付方式、征地补偿费分配等作出了约定，确定征收天**委会土地47.613亩，征地款2379144元。狮子山区人民政府分别于2014年3月10日、9月10日将该征地款支付给了该居委会。

2009年4月，铜陵市相关单位对原告户的地上房屋进行补偿登记，形成了《铜陵市征收土地房屋及附属物登记表》和《房屋及附属物登记表》，上述两份登记表均详细记载原告户房屋及附属物且内容一致，补偿原告户257964元，戴和平在《房屋及附属物登记表》上签字确认。2010年5月14日，狮子**迁办公室将原告户房屋补偿费257964元存入交通**分行营业部戴和平的储蓄账户（账号：341901302634000024211、存单号码：15708475），经狮子**迁办公室申请，东郊办事处法律服务所于2010年5月16日出具《见证书》（（2010）铜狮东见字第64号），证明上述存款具体情况。2010年5月20日，东郊街道办事处向戴和平发出书面《通知》，该《通知》称：“你户需拆除的地标附着物数据已公示并确认无异议”“依据你户提供的户籍资料等相关材料，应支付补偿款约257964元，现通知你户于2010年5月21日之前签订协议并搬迁交房，逾期将按法律规定程序处理。”

2009年4月，铜陵市相关单位对铜陵市**限责任公司用地的地上附属物进行补偿登记，形成了《铜陵市征收土地房屋及附属物登记表》和《房屋及附属物登记表》等四份登记资料，上述登记资料详细记载企业房屋及附属物，补偿双发水泥制品有限责任公司431993.38元，戴和平在其中的一份《房屋及附属物登记表》上签字确认。2010年5月14日，狮子**迁办公室将铜陵市**限责任公司的房屋补偿费432993.38元存入交通**分行营业部戴和平的储蓄账户（账号：341901302634000024211、存单号码：15708616），经狮子**迁办公室申请，东郊办事处法律服务所于2010年5月16日出具《见证书》（（2010）铜狮东见字第80号），证明上述存款具体情况。2010年5月20日，东**办事处向戴和平（双方**限公司）发布书面《通知》，该《通知》称：“你户需拆除的地表附着物数据已公示并确认无异议”“依据你户提供的户籍资料等相关材料，应支付补偿款约432993.38元，现通知你户于2010年5月21日之前签订协议并搬迁交房，逾期将按法律规定程序处理。”

本院认为

2010年5月19日，铜陵**源局向戴和平发出《责令限期交出土地通知书》（铜国土资责字（2010）113号），戴和平逾期未交出土地，经铜陵**源局申请，铜陵市狮子山区人民法院于2010年9月3日作出《行政裁定书》（（2010）狮行执中字第50号），裁定准予强制执行，并于2010年11月3日予以强制执行。2015年3月10日，原告向安徽省人民政府提出行政复议申请，要求确认铜陵市人民政府不履职行为违法并责令其给予征地补偿安置。安徽省人民政府受理后，经审理认为，土地管理相关法律法规规定，市、县政府实施征地批复，应当开展“两公告一登记”（征地公告、补偿安置方案公告和地上附属物登记），并依法给予补偿安置。安徽省人民政府认为铜陵市人民政府及其有关单位为了实施省政府征地批复和项目建设，制定并发布了“两公告”，开展了地上附属物登记工作，并按照有关规定进行补偿安置：在征地安置方面，按照“两公告”已经明确的农业人口安置、房屋拆迁安置的具体方式和途径予以实施；在征地补偿方面，按照征地补偿标准，将征地款支付到被征地农村集体组织，由被征地农村集体组织按照分配方案予以分配；在地上附着物的补偿方面，依据调查登记的情况，结合规定的标准予以补偿，在原告不同意签订补偿安置协议、领取补偿款的情况下，将补偿款存入其个人账户。铜陵市人民政府已经履行了征地补偿安置职责，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，作出《驳回行政复议申请决定》（皖**（2015）70号）。

本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案，经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，因城市建设需要，2003年安徽省人民政府作出《关于铜陵市2003年第四批次城市建设用地的批复》（皖政地（2003）64号）同意在铜陵市东郊街道、桥南街道和狮子山区西湖镇境内征用建设用地69.5412公顷（原告房屋所占用的集体土地在征收范围之内），铜陵市人民政府具有实施该征地批复的法定职责。2009年因铜芜路拓宽改造，需实施该征地批复进行征地拆迁。铜陵市人民政府发布了《铜陵市人民政府关于铜芜路拓宽改造工程土地征收拆迁公告》（铜政告（2009）3号），经授权，铜陵市狮子山区人民政府依据相关法律法规制定并发布了《实施芜铜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》，按照征地补偿标准，将征地补偿款支付到原告所在地农村集体组织，由该集体组织按照分配方案予以分配，对原告房屋及地上附着物，第一被告依据调查登记的情况，按照规定的标准予以补偿，经多次协调，在原告不同意签订补偿安置协议，领取补偿款的情况下，采取见证的方式，将补偿款存入原告个人账户，并书面告之，铜陵市人民政府已依法履行了补偿安置职责。原告诉求确认铜陵市人民政府未依法对原告履行安置职责的行政行为违法、责令限期对原告依法履行补偿安置职责，其理由不能成立，本院依法不予支持。

《实施铜芜路拓宽（浦尚桥至石城大道段）拆迁补偿安置方案》是铜陵市人民政府授权狮子山区人民政府作出，同时对该《补偿安置方案》予以认可。该方案依法依规做出，其关于征迁依据、征迁范围、补偿标准、农业人口安置、房屋拆迁安置、拆迁过渡办法等规定符合法律规定的范围、标准等，该方案制定程序合法且进行了公告，不存在违法行为。

安徽省人民政府在收到原告行政复议申请后，在查明事实的情况下，依法作出《驳回行政复议申请决定书》（皖**（2015）70号），事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告要求撤销《驳回行政复议申请决定书》，无事实和法律依据，本院依法不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告戴和平、王**、张*你的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告戴和平、王**、张*你负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十月十日