武宣县**民委员会、金秀瑶族自治**兴屯村民小组等与来宾市人民政府、广西壮族自治区人民政府其他一审行政判决书

审理经过

原告武宣县**民委员会（以下简称合群村）、金秀瑶族自治**兴屯村民小组（以下简称新兴屯）不服被告来宾市人民政府来政处（2014）1号行政处理决定及广西壮族自治区人民政府桂政行复（2015）54号行政复议决定，于2015年5月13、15日分别向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年5月22日向被告来宾市人民政府和广西壮族自治区人民政府发送了应诉通知书、起诉状副本、限期举证通知书等诉讼文书。本院依法组成由行政庭庭长韦**、审判员闭振鹏、姚**参加评议的合议庭，韦**担任审判长，于2015年7月3日公开开庭进行了审理，书记员韦**担任记录，原告合群村的法定代表人梁**及其委托代理人郑**、杨**，原告新兴屯诉讼代表人李**及其委托代理人赵**，被告来宾市人民政府的委托代理人何子人、张**，被告广西壮族自治区人民政府的委托代理人赵**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院查明

被告来宾市人民政府来政处（2014）1号行政处理决定认定：金秀瑶族自**兴屯村民小组（以下简称新兴屯）与武宣县**民委员会（以下简称合群村）山林权属纠纷一案，申请人新兴屯、合群村向来宾市人民政府申请确权处理。经进行调查，并组织双方当事人调解。双方当事人分歧太大，无法达成协议。来宾市人民政府曾经在2013年6月25日作出《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2013）1号），对争议山林进行确权。后因认定事实有误，于2013年10月21日自行撤销（来政处（2013）1号）。来宾市人民政府对案件进行补充调查，再次组织双方当事人调解未能达成协议后，才依法确权处理。经查明：新兴屯与合群村山林权属纠纷一案争议地位于金秀县与武宣县交界的通天岭一带的大兰冲（又名大栏冲）、小**（又名小**）、马**，面积约3467亩，四至界限详见附图。按2000年12月29日武宣县人民政府与金秀瑶族自治县人民政府签订的《武宣县人民政府与金秀瑶族自治县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》及相关的附图标注，争议山林位于金秀瑶族自治县行政区域范围内；按1985年广西测绘局出版的地形图，争议山林位于武宣县行政区域范围内。争议山林范围内的植物，除新兴屯人工种植的八角、杉木、尾叶桉、毛竹等约600亩经济作物及合群村村民个人管护的数亩杉木外，大部分是自然生态林及上世纪六十年代末、七十年代初飞播的松树。2007年7月，合群村部分村民到争议山林强行拉走新兴屯群众发包给他人采割的松脂，遂引发纠纷。新兴屯村民自解放后至今，在争议山林范围内有耕管事实。金秀瑶族自治县大樟乡政府于1995年9月中、下旬颁发给新兴屯村民的《土地延期承包证》中，登记的土地分布于大兰冲、小**、马**等地方，登记面积约30亩。金秀瑶族自治县人民政府于2005年6月5日与新兴屯签订了《广西壮族自治区公益林管护合同》，合同管护区域包括争议山林范围。现新兴屯村民在争议山林人工种植的八角、杉木、尾叶桉、毛竹等经济林共有数10处，约600亩。其中，在争议山林东北部、中部共5处，约60.5亩，其余分布在争议山林西南部。合群村村民自解放后至今，在争议山林上也有管护的事实。1993年11月下旬黄**、罗**在争议山林的大兰冲一带滥伐林木，被武**民法院于1994年12月以滥伐林木罪判处有期徒刑，并处罚金。1981年8月林业“三定”时，武宣县林业局绘制的《东乡公社合群大队山界林权图》将包括争议山林在内的山林划入合群村山界林权图内。1988年9月14日自治区人民政府将包括争议山林在内的百崖槽一带山林列为自治区级风景名胜区，武宣县人民政府1995年2月28日下发《武宣县人民政府关于百崖槽风景名胜区管理的通知》（武**（1995）11号），要求对百崖槽风景名胜区进行统一规划、建设、管理。1995年10月15日合群村与武宣县旅游局、旅游公司、河马乡政府、电力公司、河马**公所签订《开发百崖峡谷风景区协议书》，合群村、洛桥村以土地入股参与开发百崖峡谷风景区，收取投资收益。上世纪九十年代末，东乡镇政府成立**林队，管护包括争议山林在内的林木，合群村部分村民曾经担任护林员。2001年至2004年，武宣县人民政府将争议山林划为公益林，由合群村管护并领取生态公益林补助金，2005年起调整为商品林，合群村不再领取生态公益林补助金。又查明：现合群村村民在争议山林西南部马**一带管理占有杉木数亩。该片树木原属新兴屯群众种植、管理，后转让给合群村村民个人，现仍由合群村村民个人管理占有该片树木。

被告来宾市人民政府来政处（2014）1号行政处理决定认为：一、该争议山林自解放以来，各级政府没有确定过权属。新兴屯和合群村在争议山林均有经营管理的事实，金秀县、武宣县的行政机关、司法机关都曾经在争议山林行使过管辖权。因此，新兴屯、合群村提出争议山林全部归己方所有的主张均不成立。二、合群村以保护水源林为理由，不同意分割争议山林，该主张没有法律依据。三、考虑到历史和现实状况，兼顾双方当事人的利益，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，本机关决定行使行政自由裁量权，对本案争议山林进行分割确权。四、争议山林西南部马射尿一带由合群村村民个人管理占有的数亩杉木的林木所有权（不包括土地所有权）是基于民事法律关系取得，本机关不调整平等民事法律关系。综上，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十八条第一款、第二十六条第二款、第三十条第一款第（二）项、第三十五条之规定，决定：一、争议山林东北部约1919亩山林确权属武宣县**民委员会集体所有；争议山林西南部约1548亩山林（不包括合群村村民个人在马射尿一带管理占有的数亩杉木的林木所有权）确权属金秀瑶族**村民委员会新兴屯村民小组集体所有。具体地点、四至界限详见附图。二、金秀瑶族**村民委员会新兴屯村民小组现有5块人工种植的经济作物山林约60.5亩，位于确权归武宣县**民委员会集体所有的山林范围内。金秀瑶族**村民委员会新兴屯村民小组不得扩大种植范围，并于2017年12月31日之前依法移植或砍树还山，将土地交给武宣县**民委员会，逐步恢复水源林植被。具体地点面积详见附图。

被告广西壮族自治区人民政府根据新兴屯、合群村的复议申请及本案的事实，于2015年4月8日依法作出桂政行复（2015）54号行政复议决定：维持来宾市人民政府2014年7月30日作出的《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号）的具体行政行为。

原告合群村诉称：争议地自解放后原告一直耕作、管理。1981年8月“林业三定”时期，武宣县林业局绘制《东乡公社合群大队山界林权图》，将争议林地划入原告山界林权图内。1988年9月，自治区人民政府将包括争议林地在内的百崖槽一带山林列入自治区风景名胜区。1995年2月，武宣县人民政府作出《关于百崖槽风景名胜管理区的通知》（武**（1995）11号），要求对百崖槽风景名胜区进行统一规划、建设、管理。同年10月15日，武**游局等单位与原告签订《开发百崖槽风景区协议书》，约定原告以集体土地入股参与开发百崖峡谷风景区，收取投资收益，其中包含全部争议地。2001年至2004年，武宣县人民政府将争议地划为公益林，由原告管护并领取生态公益林补助金。被告来宾市人民政府作出来政处（2014）1号林地确权决定书，将西南部约1548亩（不包括原告村民在马射尿数亩杉木所有权）林地确权给新兴屯所有。被告广西壮族自治区人民政府作出《行政复议决定书》（桂*行复（2015）54号），维持了来政处（2014）1号文。综上，原告一直耕作、管理争议地，并以争议地作为出资获得收益。无论从历史和使用现状，争议地应属原告全部所有。被告不顾历史，不顾事实，偏袒另一方，处理结果显失公平，损害原告合法权益，应当纠正。请求撤销被告2014年7月30日作出的《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号），判决本案争议土地即位于武宣县与金秀县交界的通天岭一带的大兰（栏）冲、小*（栏）冲、马射尿土地约3467亩的归原告所有。

原告合群村起诉时提供的证据材料有：1、《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号）；2、《东乡公社合群大队山界林权图》，证明争议林地属于原告合群村；3、《自治区人民政府关于公布第一批将自治区级风景名胜区的通知》、《武宣县人民政府关于百崖槽风景名胜管理区的通知》、《开发百崖槽风景区协议书》，证明争议林地属于武宣县旅游资源及原告合群村以该林地参与旅游资源开发；4、《森林生态补助资金》、《合群村公益林管护林班图》、《合群村民委造林设计面积统计表》、《东乡镇合群村1－3林班一日览表》、《护林员工资花名册》，证明原告合群村管理争议林地公益林；5、《武宣县东乡镇林业站现场勘查结果图》，证明新兴屯在争议期间在争议地上毁林植树；6、证人证言，证明争议林地自解放后由原告合群村管理；7、武宣县东乡镇林业站及派出所《证明》，证明原告合群村的人口及有林面积；8、《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》（桂*行复（2015）54号）。

原告新兴屯诉称：一、被告认定合群村对争议林地林木有经营管护的事实，是没有证据支持的错误认定。现争议地范围内，还到处留下原告村民群众历年来开荒种植的经济林用材林或其残林痕迹，几乎覆盖了整个争议区土地，这就是客观的历史事实。而合群村除了原由原告村民种植后转让给其村民管护的数亩杉林外，没有其他任何证据证明其曾经对争议区土地进行耕作管护的事实。被告将合群村所在地司法机关的司法行为及行政机关对争议地及周边土地的行政规划行为，都认定为合群村对争议地的经营管护行为，明显属于对案件事实的定性错误。二、被告所作出的行政处理决定，没有充分考量可据以行政确权的合理性因素，滥用行政自由裁量权，故其所作出的具体行政行为明显缺乏合理性和合法性。首先，被告没有充分考究双方当事人对争议区林木林地经营管护的历史事实。其次，没有充分认定双方当事人所属县级人民政府联合勘定的两县行政区域界线协议书及其附图的参考依据效力。三、被告所作出的具体行政行为，违背政策规定和自然规律，对于原告亦显失公平。被告所作出的处理决定的第二条，限令原告于2017年12月31日前将位于确权归第三人所有林地范围内的原告所属60.5亩经济作物移植或砍树还山，而对经确权归原告所有林地范围内的第三人个别群众所管护的林木（尽管仅有数亩）却只字未提。被告这一处理决定不符合政策规定，也违背了自然规律。综上，被告于2014年7月30日作出《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号）、广西壮族自治区人民政府于2015年4月8日作出《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》（桂*行复（2015）54号），是错误的，请求撤销被告来宾市人民政府的《行政处理决定书》，由被告重新作出行政确权。

原告新兴屯起诉时提供的证据材料有：1、新兴屯村民先辈祖址及种植林木照明片、1978年在大兰冲耕作丰收获奖、县志记载，证明原告新兴屯村民历史上在现争议区居住和经营的事实；2、证人证言，证明原告新兴屯村民解放后一直在在现争议区一带经营管理的事实；3、《林业生产责任制合同承包表》、《土地延包合同目录表》、《合同书》、《承包山林概况表》、《土地延包证》，证明原告新兴屯村民在争议地内进行经营管理和使用的事实；4、《经营地块调查名细表》及附图，证明原告新兴屯村民在争议地内进行经营管理的事实；《武宣金秀两县协议书》及界线图、国*（1996）32号文件，证明争议林地位于2000年12月29日依法划定的金秀县行政区域界线范围内；5、《广西壮族自治区公益林管护合同》，证明原告新兴屯村民在争议地内进行公益林管护的事实。

被告来宾市人民政府答辩称：一、被告在《处理决定书》中认定原告在争议山林上均有经营管理事实，证据确凿。原告合**民委、新兴屯主张己方自始至终耕管全部争议山林，与客观事实不相符。（一）原告合**民委在争议山林上有经营管理事实，《处理决定书》已予认定。（二）原告新兴屯在争议山林上有经营管理事实，这也有充分确实证据，不容否定。二、被告行使自由裁量对争议山林进行分割确权，已充分考虑历史及现实状况，兼顾双方当事人的利益，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。

三、原告新兴屯认为《处理决定书》违背了政策规定和自然规争，造成其重大经济损失的理由不能成立。原告新兴屯认为《处理决定书》第二条违背了政策规定和自然见律，其在合**民委集体所有的山林范围内有5块人工种植的经瞥林约60.5亩于2017年12月31日之前依法移植或砍树还山，造成其重大经济损失。这个理由不能成立：其一、本案争议山林西南部马射尿一带由合群村村民个人管理占有的数亩杉木的林木所有权（不包括土地所有权）是基于民事法律关系取得，本机关不调整平等民事法律关系。其二、被告主要考虑到二原告便于经营管理。如果保留数十亩数处零星插花地在对方当事人地域内，极易引发冲！，不利于安定团结和经营管理。综上，原告的诉求理由均不能成立，被告根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》有关规定作出的《处理决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律确，程序合法，处理内容适当，请求人民法院判决维持。

被告广西壮族自治区人民政府答辩称：被告基于原告的行政复议申请，在查明事实的基础上，认为：确定争议林地的权属，应以法律、法规和管理事实为依据。在本林地所有权争议案件中，自解放后各级人民政府对争议林地均没有确定过权属，金秀县新兴屯村民小组和武**群村委对争议林地均有不同程度的耕管和使用的事实，来宾市人民政府在组织调解未果的情况下，兼顾争议双方的利益，依法作出《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号，事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持；金秀县新兴屯村民小组和武**群村委的行政复议请求，没有事实根据和法律依据，依法应不予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，被告依法在法定期限内作出维持的行政复议决定，并依法告知了行政复议申请人的诉权，且未给行政复议申请人产生新的权利义务。原告的诉求理由不能成立，两被告的行政处理决定及行政复议决定所依据的事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求人民法院判决维持。

被告来宾市人民政府、广西壮族自治区人民政府在法定期限内提交的证据材料有：1、《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2014）1号）；2、送达回证；3、当事人确权申请书及答辩状、立案文书；4、身份证明；5、《《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2013）1号）；6、《来宾市人民政府关于撤销来政处（2013）1号文的函》（来政函（2013）222号）；7、2014年6月11日《调解笔录》，以上1－7项证据材料证明被告来宾市人民政府调处本案程序合法性；8、2014年现场勘验笔录及附图，证明争议林地的位置、范围及界限；9、《武宣县人民政府与金秀瑶族自治县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》及附图、1985年广西测绘局出版的地形图，证明争议林地在2000年以前属于武宣县的地界，以后属于金秀瑶族自治县行政区域；10、《金秀县新兴屯群众在新旧县界之间耕作区明细表》，11、金秀县政府2012年9月10日的案件情况报告；12、新兴屯村民的《土地延期承包证》、《延包合同书》；13、《广西壮族自治区公益林管护合同》；14、金秀县林业局现场调查报告（金**（2012）100号），以上9－14项证据材料证明原告新兴屯村民在争议林地内进行经营管理的事实；15、（1994）武刑初字第64号《刑事判决书》；16、《东乡公社合群大队山界林权图》；17、武**（1995）11号《关于百崖槽风景名胜区管理的通知》；18、《开发百崖峡谷风区协议书》；19、武宣县林业《关于信件来访的调查情况汇报》（包括《东乡镇合群村公益林一览表》、《东乡镇合群村1－3林班一览表》）；20、《国家重点防护林和特种用途林认定与管护合同》（包括《森林生态补助资金》）；21、林木买卖《合同书》及调查笔录，以上15－21项证据材料证明原告合群村在争议林地内进行经营管理的事实；22、2012年勘验笔录及附图、情况说明；23、《广西壮族自治区人民政府行政复议决定书》（桂*行复（2015）54号）、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《中止审理申请书》、《中止审理通知书》、《恢复审理通知书》、来宾市人民政府答辩状、法定代表人身份证明书及授权委托书、《送达回证》，证明被告广西壮族自治区人民政府行政复议程序合法性。

被告来宾市人民政府、广西壮族自治区人民政府在法定期限内提交的法律法规有：1、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十八条第一款、第二十六条第二款、第三十条第一款第（二）项、第三十五条的规定；2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。

本案经开庭审理，各方当事人对证据材料进行质证如下：

原告合群村、新兴屯对被告来宾市人民政府依法行使职权的主体及调处程序合法性的证据没有异议；对被告广西壮族自治区人民政府行政复议程序合法性的证据没有异议。

原告合群村对被告提供的其他证据没有异议，但对第9、10、12、13有异议，认为原告新兴屯在本案调处时给被告所提供的这些证据，并不能证明获得土地权属的合法性，对本案确权没有关联性。

原告新兴屯对被告提供的其他证据没有异议，但对关于原告合群村的《山界林权图》和领取补助金的证据有异议，认为属于无效证据，不能作确定权属的依据。

原告合群村、新兴屯在起诉时提供的证据材料，因其认为与被告所提供的证据材料基本相同，在庭审中不再进行举证、质证。但原告合群村庭审中提供两份新证据：1、国有金秀县林场、大樟乡新村村民委三岔村民小组与武宣**马村民委、合**民委的山林土地纠纷所签订的《协议书》；2、金秀县**坪林站的《山界林权登记表》。被告来宾市人民政府、广西壮族自治区人民政府，原告新兴屯均认为这两份证据与本案争议地没有关联性，与争议地无关。

对被告来宾市人民政府的来政处（2014）1号《行政处理决定书》中认定事实部分，原告新兴屯没有异议；原告合群村仅对新兴屯在解放后有耕管事实有异议，认为新兴屯是上世纪六十年代才到争议地耕种的。

经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据材料作如下确认：

一、以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，作为本案认定事实的证据：1、当事人确权申请书及答辩状、身份证明、立案文书；2、《来宾市人民政府行政处理决定书》（来政处（2013）1号）、《来宾市人民政府关于撤销来政处（2013）1号文的函》（来政函（2013）222号）；3、2014年6月11日《调解笔录》；4、2014年现场勘验笔录及附图；5、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《中止审理申请书》、《中止审理通知书》、《恢复审理通知书》、来宾市人民政府答辩状、法定代表人身份证明书及授权委托书、送达回证。

二、以下证据材料具有真实性、合法性、关联性，作为本案认定事实的参考证据：1、《武宣县人民政府与金秀瑶族自治县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》及附图、1985年广西测绘局出版的地形图；2、《金秀县新兴屯群众在新旧县界之间耕作区明细表》，3、金秀县政府2012年9月10日的案件情况报告；4、《林业生产责任制合同承包表》、《土地延包合同目录表》、《承包山林概况表》、《土地延期承包证》、《延包合同书》、《经营地块调查名细表》及附图、《广西壮族自治区公益林管护合同》；5、（1994）武刑初字第64号《刑事判决书》；6、武**（1995）11号《关于百崖槽风景名胜区管理的通知》、《开发百崖峡谷风区协议书》；7、武宣县林业《关于信件来访的调查情况汇报》（包括《东乡镇合群村公益林一览表》、《东乡镇合群村1－3林班一览表》）；8、《国家重点防护林和特种用途林认定与管护合同》（包括《森林生态补助资金》）；9、林木买卖《合同书》及调查笔录。

三、原告、被告提供的其他证据材料因证据来源不合法，或因与本案没有关联性，或因与本案事实不符，本院不予以确认。

根据以上确认的证据，本院查明本案的事实与来宾市人民政府的来政处（2014）1号《行政处理决定书》认定的事实相一致。

本院认为

本院认为：原告合群村与新兴屯争议山林范围内，除新兴屯村民人工种植的八角、杉木、尾叶桉、毛竹等约600亩经济作物及合群村村民个人管护的数亩杉木外，大部分是自然生态林及上世纪六十年代末、七十年代初飞播的松树。双方争议的山林自解放以来，各级政府没有确定过权属。原告合群村和新兴屯也未能按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条所规定的十一种书证，提供确权证据。被告来宾市人民政府根据原告合群村和新兴屯分别提供的参考证据，按照双方都有在争议山林经营管理的事实，考虑历史和现状，兼顾双方的利益，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使行政裁量权，作出来政处（2014）1号《行政处理决定书》，将争议山林分别确权给原告合群村和新兴屯集体所有。符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条、第三十条第一款第（二）项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益基础上作出处理决定”之规定，也符合本案的客观事实和法定程序。被告广西壮族自治区人民政府作出维持该行政处理决定的《行政复议决定书》（桂*行复（2015）54号），是正确的，且复议程序合法。原告合群村和新兴屯分别提出争议地自解放后一直耕作、管理或世代耕种至今的理由，仅凭一些证人证言证实，属于证据不足，理由不充分；还提出被告来宾市人民政府不顾历史，不顾事实，偏袒另一方，处理结果显失公平，或者明显属于对案件事实的定性错误，滥用行政自由裁量权的理由，不符合本案的客观事实。因为被告来宾市人民政府是根据原告双方提供的，从生产责任制后，至2007年双方发生纠纷前的确定权属参考证据进行确权，认定事实清楚。原告合群村和新兴屯以各自提供的参考证据，主张争议山林全部为一方所有的理由，未能提供有关法律法规作为依据，故其主张依法不能成立。原告新兴屯还提出被告来宾市人民政府在处理决定第二项中限期原告对这些经济林进行移植或砍伐还山，完全违背了政策规定和自然规律的理由，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于经营管理”的规定，其诉请理由也不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告武宣县**民委员会、金秀瑶族**村民委员会新兴屯村民小组请求撤销被告来宾市人民政府于2014年7月30日作出来政处（2014）1号《行政处理决定书》的诉讼请求。

本案一审受理费50元，分别由合群村和新兴屯各负担25元。

如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年七月二十日