覃含益与环江毛南族自治县洛阳镇人民政府、环江毛南族自治县人民政府乡政府、其他一审行政判决书

审理经过

原告覃**不服被告环江毛南族自治县洛阳镇人民政府（以下简称洛阳镇政府）于2014年11月20日作出的洛政处（2014）3号《关于覃**与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定》及被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）于2015年5月28日作出的环政复决字（2015）12号行政复议决定，于2015年6月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年6月30日和7月2日分别向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭审理了本案。原告覃**及其委托代理人韦**、被告洛阳镇政府委托代理人莫祖政、欧孟江，被告环江县政府委托代理人岑煜到庭参加诉讼，第三人环江毛南族**第一村民小组（以下简称团伴一组）诉讼代表人覃**、覃现作经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告洛阳镇政府于2014年11月20日作出洛政处（2014）3号《关于覃含益与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定》，该决定认定事实如下：争议地名称为“仙额”，其四至范围是：东至机耕路，南至溪边，西至覃含益的杉木林地，北与覃显发杉木林地交界。争议地面积约0.2亩。争议地在2005年以前是一条水沟和坡脚的小路，2006年团伴一组集体修建机耕路时，拓宽路面到坡脚，把大量的泥土堆放在原来的小路和水沟上，从而形成该争议地。2007年至2011年该坡地（荒坡）无人耕作。2012年覃现作开垦该争议地种植桉树，覃含益以该地属于自己所有为由提出异议并向团结村委提出调处申请。该争议地未经团伴第一村民小组划分到户。团伴第一村民小组认为争议地不宜划分到户，由本村民小组集体管理。被告洛阳镇政府认为该争议地的土地使用权未经本村民小组集体划分到户经营，覃现作在开垦争议地时，覃含益已提出权属争议，覃现作应依法停止开垦和种植，其根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的有关规定，决定为：争议地的土地使用权属团伴第一村民小组集体所有；覃现作在2017年2月底前砍伐完争议地内的桉树，将土地归还团伴第一村民小组集体管理，逾期依照相关法规处置。原告覃含益不服该处理决定，向被告环*县政府申请行政复议，被告环*县政府于2015年5月28日作出的环政复决字（2015）12号行政复议决定，维持环*毛南族自治县洛阳镇人民政府2014年11月20日作出的洛政处（2014）3号《关于覃含益与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定》。

原告诉称

原告覃含益诉称如下：

1972年，原告在生产队分得“下仁”坡作为饲料地，用于种植木薯，后经飞播形成松树林一直由原告经营管理。2006年，村民小组修建的机耕路须从原告的“下仁”松树林经过，而征得原告同意砍伐林地里的几株松树，并把开挖该机耕路段所得泥土堆放到靠近机耕路一侧原告的林地里，形成争议地现在的地形地貌。2011年，原告在该地上补种了31株营养胚松树幼苗。2012年初，第三人覃现作未经原告同意，擅自损毁原告在该地上种植的松树幼苗，并强行在该地上种植桉树，原告发现后曾于同年4月16日当着群众的面向覃现作提出劝告，并要求他退出土地，归还原告对该土地的使用权。2012年12月6日，经原告申请，团结村民委员会就双方对该地的使用权进行调解，但调解未果。2012年12月20日，原告向被告洛阳镇政府申请调处。2014年11月20日，洛阳镇政府作出洛政处（2014）3号《关于覃含益与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定》。因不服该处理决定，原告于2015年1月19日向被告环江县政府申请复议。2015年5月28日，环江县政府作出环政复决定（2015）12号行政复议决定书，维持洛阳镇政府的行政处理决定。

原告认为，洛阳镇政府作出的行政处理决定违反法定程序，对案件事实认定不清，主要证据不足，依法应当判决撤销和重新作出处理决定。其理由如下：一、洛阳镇政府作出的行政处理决定违反法定程序。l、洛阳镇政府没有在法定期限内受理原告的调处申请，也没有向原告出具书面受理通知，作出行政处理决定超过法定期限。根据2012年12月1日施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的有关规定，洛阳镇政府应当在接到调处申请之日起7个工作日内，审查决定是否受理原告的调处申请，并出具书面的受理或不予受理通知书。同时，该处理条例就同一乡镇内发生的个人之间、个人与单位之间的土地权属纠纷，明确规定经调解达不成协议的，洛阳镇政府应当自受理调处申请之日起4个月内作出处理决定，经上一级人民政府批准，延长期限最多不得超过2个月。原告在2012年12月20日就已经向洛阳镇政府提交调处申请，洛阳镇政府接到申请没有在法定期限内受理和出具书面受理通知，违法拖延调处直至2014年11月20日才作出行政处理决定。也就是说，洛阳镇政府没有依法受理原告的调处申请和出具书面受理（或不予受理）通知，以及没有在接到调处申请之日起最迟6个月作出行政处理决定违反法定程序。2、洛阳镇政府追加洛阳镇**村民小组为第三人，没有依法通知原告，也没有组织原告和第三人及基层组织代表同时到现场进行勘验。在调处纠纷期间，洛阳镇政府追加团结村团伴第一村民小组为第三人，没有依法通知原告。原告直到签收行政处理决定后才知悉团结村团伴第一村民小组在处理决定中被列为本案土地使用权属的第三人。而在现场勘验过程中，洛阳镇政府均没有告知原告团结村团伴第一村民小组被追加为行政调处的第三人，该府也没有组织原告、第三人，以及基层组织代表同时到现场参加勘验活动。3、洛阳镇**村民小组没有对争议地的使用权属提出主张，该村民小组村民使用本集体经济组织的土地，也非必须经过集体经济组织划分到户才能使用。2006年，村民小组修建机耕路，把坡脚泥土堆放在原告“下仁”土地上形成现在争议的坡地。2011年，原告在该坡地种植松树苗后，即在本集体经济组织内取得了该坡地的使用权，在未经本集体经济组织召开全体村民会议或村民代表会议，并经三分之二以上人数通过决定改变的前提下，原告就有一直有合法的土地使用权。因此，团结村团伴第一村民小组没有对本村民正在使用的土地提出收回土地使用权，而行政处理决定擅自认定该土地使用权收回集体程序违法。二、洛阳镇政府作出的行政处理决定对案件事实认定不清，主要证据不足。2006年，团伴一组修建机耕路须经过原告的“下仁”松树林，经原告同意砍伐“下仁”林地上的几株松树，并把开挖坡脚所得泥土堆放到原告“下仁”林地内，原先坡脚小路、水沟和原告被砍松树的土地则被填平成机耕路，从而形成争议地现在的坡形地貌。2011年，原告已经在该坡地上种植了31株营养胚松树幼苗。2012年，覃现作到该坡地损毁原告种植的松树幼苗，并强行种植桉树，才引起本案土地使用权属争议。而处理决定中，洛阳镇政府查明并作出“争议地在2005年以前是一条水沟和坡脚的小路，2006年团伴一组集体修建机耕路时，拓宽路面到坡脚，把大量的泥土堆放在原来的小路和水沟上，从而形成争议地，2007年至2011年该坡（荒坡）无人耕作”的认定，与本案事实不符。尤其应当注意的是，行政处理决定查明和作出“争议地未经团伴第一村民小组划分到户，团伴第一村民小组认为争议地不宜划分到户，由本村民小组集体管理”的认定，并没有得到该村民小组村民会议或村民代表的认可。洛阳镇政府以之作出行政处理决定，显然主要证据不足。综上，原告认为，洛阳镇政府作出的行政处理决定违反法定程序，对案件事实认定不清，主要证据不足，向本院提起行政诉讼，请求撤销环江毛南族自治县洛阳镇人民政府洛政处（2014）3号《关于覃含益与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定》，并判令其重新作出行政处理决定。

原告提供的证据有：

覃显发《询问笔录》复议件一份及其庭上证言，证明在做机耕路之前，争议地一直是原告在经营耕种，使用权一直属于原告；还证明洛阳镇政府进行行政调处没有通知团伴第一村民小组召开会议推举代表参加调处。

被告辩称

被告洛阳镇政府辩称内容如下：

一、争议地“仙额”所有权和使用权属于团结村团伴第一村民小组。争议地底下2005年以前是一条水沟和一条小路。水沟是集体灌溉农田使用，小路是村民生产的交通用路。2006年集体修机耕路时大量泥土堆放在原来的水沟和小路上形成现在的争议地。2007年至2011年该宗地无人耕作。争议地的所有权和使用权属团结村团伴第一村民小组。二、争议地不处理给农户个人使用，符合全体村民的利益。面积约0.2亩，争议地东面是团结村团伴第一村民小组的机耕路，机耕路路面狭窄且机耕路的东面是陡坡，以后随着形势发展需要拓宽该机耕路，只能使用争议地做路面。把争议地使用权留给团结村团伴第一村民小组，符合团结村团伴第一村民小组集体利益，比划分给农户个人经营意义更大。原告关于争议地使用权的主张没有任何事实和法律依据。洛政处（2014）3号处理决定，事实清楚，适用法律正确，调处程序合法。望本院维持洛政处（2014）3号文。

被告环*县政府辩称内容如下：

一、环政复决字（2015）12号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。（一）争议地名称为“仙额”，其四至范围是东至机耕路南至溪边，西至申请人覃含益的杉木林地，北与覃显发杉木林地交界，面积约0.2亩。该地下方2005年以前是一条小路和l976年生产队为农田灌溉需要在覃含益饲料地边界修筑的水沟，2006年集体修机耕路时大量泥土堆放在原来的水沟和小路上形成了现在的争议地。2007年至2011年该地无人耕作，2012年覃现作到该地经营而与申请人发生争议，不能自行协商解决，于2013年1月20日向被申请人洛阳镇人民政府申请调处。（二）在调处过程中，洛阳镇人民政府追加团伴第一村民小组为第三人，并以该争议地的土地使用权未经本村民小组集体划分到户经营，第三人覃现作在开垦争议地时，未经第三人团伴第一村民小组集体同意属违法经营。（三）1976年第三人团伴第一村民小组不管出于何种原因和理由在覃含益的饲料地边界修建水沟行为则表明已收回该土地的使用权，覃含益即丧失水沟所属范围的土地经营权。而争议地“仙额”是在2006年集体修机耕路时大量泥土堆放在原来的水沟和小路上所形成的添附物（土地），添附物归团伴第一村民小组集体所有，那么添附物的使用权未经集体划分亦为团伴第一村民小组集体所有。二、环政复决字（2015）12号处理决定适用法律法规正确。根据以上事实和证据，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作为法律依据，适用法律完全正确。综上所述，答辩人作出的环政复决字（2015）12号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，处理适当，请本院驳回原告的诉讼请求，维持环政复决字（2015）12号处理决定。

被告洛阳镇政府及被告环江县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：

1、《送达回证》5份，证明调处程序合法；

2、《现场调查笔录》一份，证明争议地使用情况、双方争议原因及时间、当事人陈述；

3、《争议地地形图》一份，证明争议地位置；

4、《争议地草图》一份，证明争议地面积、四至、位置；

5、2014年5月8日对覃**《询问笔录》一份，证明争议地未分到户属集体所有；

6、2014年11月12日《记录调解会》一份，证明召开调解会达不成调解协议；

7、2014年5月8日参加踩界人员名单一份，证明参加踩界人员情况；

8、2014年11月12日参加调解人员名单一份，证明参加调解人员情况；

9、团结村委会的《证明》一份，证明覃志远身份及任职情况；

10、谭**提交的《证明》一份，证明覃**缺席调解会原因；

11、团结村委《调解意见》一份，证明争议地归团结村集体所有。

（上述证据均为复印件）

被告环*县政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：

1、《行政复议申请书》及覃含益身份证各一份，证明覃含益不服洛阳镇政府洛政处（2014）3号处理决定书提起行政复议，覃含益为申请人；

2、《行政复议受理通知书》一份，证明被告认为覃含益的复议申请符合受理条件，决定给予受理，启动行政复议决定。

（上述证据均为复印件）

本案两第三人未到庭参加诉讼，亦未向法庭提出书面答辩及相关证据。

经庭审质证，原告对两被告提交的证明原行政行为合法性的证据3无异议，对证据2、4、6、7、8、9、11合法性有异议，对证据5的真实性有异议，对证据1、10的真实性、合法性有异议。原告对被告环*县政府向本院提交的证明其复议程序合法的证据均无异议。被告洛阳镇政府对原告的提交的证据的真实性、合法性有异议，被告环*县政府对原告的提交的证据无异议。

本院对以上证据作如下确认：

原告举的证据具有关联性，但其真实性和合法性尚需其他证据佐证，现原告没有举出这方面的佐证证据，为此，这些证据不能作为本案定案的依据；两被告提交的证明原行政行为合法性的证据3、5、9、11具有真实性、合法性与关联性，可作为本案定案的依据；证据1、2、4、6、7、8、10具有关联性，但真实性和合法性尚需其他证据佐证，现被告没有举出这方面的佐证证据，为此，这些证据不能作为本案定案的依据；被告环*县政府提交的证明其复议程序合法的证据均具有真实性、合法性与关联性，可作为本案定案的依据。

本院查明

经审理，本院查明争议地名称为“仙额”，其四至范围是：东至机耕路，南至溪边，西至覃含益的杉木林地，北与覃显发杉木林地交界。争议地面积约0.2亩。2012年覃现作开垦该争议地种植桉树，覃含益以该地属于自己经营管理为由提出异议并向洛阳镇政府提出调处申请。在行政程序中，被告洛阳镇政府在2014年5月8日进行现场实地调查、勘验时虽然制作了现场调查笔录及绘制了争议地地形图，但被告此次现场勘验时不邀请团伴一组组长或村民代表参加。当天被告洛阳镇政府对团伴一组组长覃**进行调查时，覃**称“既然发生争议，该地又未划分到户经营，干脆谁都不准经营，留作集体所有”，被告洛阳镇政府称其以此为依据追加团伴一组为第三人，但直到庭审结束被告洛阳镇政府也未向本院提交其追加团伴一组为第三人并告知原告的相关材料。2014年11月12日被告洛阳镇政府组织当事人进行了调解，此次调解团伴一组无人参与，对此洛阳镇政府称其事前已电话通知第三人团伴一组组长覃**，覃**是明确表示不参加调解，对这一事实被告洛阳镇政府没有举出其他证据佐证。2014年11月20日，洛阳镇政府以争议地的土地使用权未经团伴一组集体划分到户经营为由下文处理，把争议地的土地使用权划归团伴一组集体所有。在该文中，洛阳镇政府把团伴一组列为第三人，但没有书写第三人团伴一组的任何意见。原告不服该处理决定，向被告环江县政府申请复议。被告环江县政府在复议时没有查明上述事实，直接作出环政复决字（2015）12号行政复议决定，维持洛阳镇政府2014年11月20日作出的洛政处（2014）3号处理决定。

本院认为

本院认为，行政行为应当事实清楚，证据充分，程序合法。被告洛阳镇政府在处理本案时称其追加团伴一组为第三人，但其没有提供追加的证据；其进行现场勘查时不通知团伴一组到现场；其组织当事人进行调解时也不通知第三人团伴一组参加。上述事实均属程序违法。被告洛阳镇政府以覃**的陈述内容为依据，认为团伴一组对争议地主张了权属，但其没有证据证明覃**的陈述内容反映了团伴一组全体村民或者大多数村民的意志。这一事实是主要证据不足，认定事实不清。综上所述，被告洛阳镇政府的处理决定程序违法，认定事实不清，所作出的洛政处（2014）3号处理决定不予支持。原告起诉认为被告洛阳镇政府作出的本案行政行为程序违法理由成立，应予支持。被告环江县政府在复议时没有查明洛阳镇政府的上述程序违法和事实不清的事实，其作出的复议决定认定洛阳镇政府作出的处理决定认定事实清楚，程序合法属认定事实不清，应予更正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第、项、第七十九条之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告环江毛南族自治县洛阳镇人民政府于2014年11月20日作出的“洛政处（2014）3号‘关于覃含益与覃现作及团结村团伴第一村民小组土地使用权纠纷的处理决定’”及被告环江毛南族自治县人民政府于2015年5月28日作出的“环政复决字（2015）12号‘行政复议决定’”；

二、责令被告环江毛南族自治县洛阳镇人民政府重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县洛阳镇人民政府、被告环江毛南族自治县人民政府各负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月二十一日