浦北县**民委员会六一村民小组与钦州市人民政府其他一审行政判决书

审理经过

原告浦北县**民委员会六一村民小组（以下简称六一村）不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政决字（2015）9号《浦北县人民政府关于北通镇北**村民小组与六一村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）和被告钦州市人民政府作出的钦政复决字（2015）27号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月12日立案后，于2015年5月20日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书，于2015年5月21日向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告六一村的委托代理人宁*、被告县政府的委托代理人吴**和阮**、被告市政府的委托代理人冯**、第三人浦北县**民委员会哨山村民小组（以下简称哨山村）的委托代理人张**和张**、第三人黄**的委托代理人王**和黄*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告县政府于2015年1月8日作出《处理决定》，《处理决定》认定争议土地坐落在北通**委员会哨山村，面积512.10平方米。地名第三人哨山村称哨山禾塘地，原告六一村称哨山，四向界至为：东至路边为界；南至路边为界；西至谭月昇屋墙边为界；北至公路边为界。哨山村以其持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》第1页第12栏来主张争议土地的权属，该栏记载内容为：坐落哨山，地名哨山村，类别基地，数量壹块，地基面积壹亩伍分，四至：东至如汉园边、**山队地院边，南至张*滴水，西至珠**队田坎，北至大路边。经现场核对，该栏记载的四至包含争议土地。第三人黄*泰以其提供的1953年10月《土地房产所有证》最后一栏记载的内容来主张争议土地的权属，该栏记载内容为：土地房产非耕地，座落北山乡哨山屯，土名哨山村，种类地，丘数壹，市亩贰亩贰分肆厘，四至：东至米邦田、南至张**、西至陈**、北至古路。但该栏记载的范围无法确认与争议地的关联性。第三人黄*泰同时提供1993年《农村居民建房用地申请呈批表》、《浦北县非农建设用地许可证》和《浦北县乡镇建设许可证》，以证明其享有部分争议土地的使用权。经核对，许可证批准使用的土地属争议土地的一部分，东西长16米，南北宽7米，用地面积112平方米。1962年“四固定”时，合浦**员会将该幅土地确权给北通**大队哨山张*生产队（即是现哨山村）所有。1978年左右，哨山村将争议土地建成晒场，作为集体使用。1993年左右，第三人黄*泰经哨山村部分村民同意，并经北通镇人民政府批准，在争议地上建了一层砖混结构房屋，在该房屋旁还搭建有部分砖瓦结构的房屋，建筑占地面积共196.2平方米。2013年，第三人黄*泰在已建一层房屋东向的空地建围墙时，双方发生土地权属争议。被告县政府认为，争议土地在1962年“四固定”时已由政府确权给哨山村所有，之后作晒场等管理使用。第三人黄*泰虽然持有的1953年《土地房产所有证》，但由于该证记载的栏目无法确认与争议地有关，且该份书证是土地私有化时期所颁发的，1962年“四固定”时没有证据证明进一步确权给其所在集体所有，因此该份书证不能作为本案的定案依据。另外，第三人黄*泰虽然在1994年时取得了部分争议土地的用地批准手续，但该批准行为并不是对土地的重新确权或调整，因此六一村主张争议土地权属的事实和理由不能成立。遂根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十条第一款第（一）项、第三十四条第（二）项、第三十五条第（二）项的规定，作出处理决定：将争议土地的权属确为哨山村集体所有。原告六一村不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年4月15日作出《复议决定》，认为被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，确权得当，应予支持；六一村提出的复议申请理由不成立，不予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告县政府作出的《处理决定》。

原告诉称

原告六一村诉称，一、被告县政府作出的《处理决定》认定事实不清。六一村持有的1953年《土地房产所有证》记载的范围就是现争议的地方，并提供有米才新等14位哨山村年长村民的证词和附近村庄单竹园队、**冲队、屋面坡队的符**等27名村民证言证实，被告县政府认为原告六一村持有的1953年《土地房产所有证》记载的内容无法确认与争议地有关联及没有调查清楚双方签订的还地协议就认定第三人哨山村1978年在争议地上做晒场是错误的。原告六一村的村民黄**之所以能在争议地上建房，是基于第三人哨山村与原告六一村于1993年1月15日签订《还地协议》，北通镇人民政府批准黄**在争议地上建房也是基于这份《还地协议》，但被告县政府对《还地协议》的性质只字不提，就认为北通镇人民政府批准黄**使用争议地不是对土地的重新确权或调整也是错误的。二、被告县政府仅适用《调处条例》第三十四条第（二）项的规定，而不适用该条第（一）项、第（七）项的规定，是错误的。《调处条例》第三十四条第（一）项、第（七）项规定了土改时期颁发的土地权属证书和当事人达成的协议也是确权的依据。《调处条例》第三十五条还规定了当事人管理使用争议土地的事实可以作为确权的参考依据。本案争议地一直由原告六一村使用，1978年第三人哨山村向原告六一村借用争议地建晒场，后于1993年归还了原告六一村。原告六一村的村民黄**于1994年经北通镇人民政府批准在争议地上建房一直使用至今，从管理事实来看，争议地也应确权给原告六一村，而被告县政府和被告市政府仅以1962年“四固定”的权属凭证作为确权依据，忽视了1953年土改时权属凭证、当事人达成的协议和争议地的管理事实，其适用法律是错误的。因此，请求人民法院依法撤销被告县政府作出的《处理决定》和被告市政府作出的《复议决定》，并责令被告县政府重新对争议地进行确权。

原告六一村在起诉时向本院提供的证据有：证据1、北山村委证明，证明陈**是六一村民小组组长；证据2、黄**1953年的土地房产所有证，证明1953年浦北县政府把现争议地颁证给原告村民黄**；证据3、证明，证明哨山队、单竹园队、**冲队、屋面坡队、马路头队等61位村民证实争议地是黄**的祖业基地；证据4、还地协议，证明1993年元月15日第三人哨山队把其借用黄**屋基地即现争议地归还原告；证据5、黄**与张**、张**签订协议书、收据、证明、道歉书，证明争议地坐落在黄**1953年土地证范围；证据6、申请书、农村居民用地申请审批表、（1994）浦地（非）用字第17号建设用地许可证、（1994）浦建字第17号建设许可证，证明1994年经北通镇政府批准原告村民黄**在争议地建196.2㎡的房屋；证据7、浦政决字（2015）9号处理决定、钦政复决字（2015）27号复议决定，证明争议地经被告县政府、市政府处理，把争议地确权给第三人哨山村。

被告辩称

被告县政府辩称，一、被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。二、原告六一村起诉理由不成立。理由如下：1、原告六一村持有的1953年《土地房产所有证》与争议地是否有关联，是根据土地证记载的内容是否包含争议地来判断，与其他证据能否证明争议地是第三人黄**的旧基地没有关联性。2、原告六一村主张第三人哨山村于1978年在争议地上建晒场是向其借用的，不客观、不符合逻辑。3、还地协议涉及第三人哨山村集体的重大利益，没有经村民会议通过，没有法律效力。

被告县政府于2015年6月3日向本院提交了以下证据、依据：证据1、北山村委证明，证明米**为哨山村民小组长、陈**为六一村民小组长；证据2、土地权属纠纷申请书、北政请（2014）1号文件、浦北县人民政府文件处理笺、浦北县国土资源局文件处理笺、土地权属争议案件立案呈批表、土地权属争议案件受理通知书、提出答辩通知书、送达回证，证明哨山村民小组申请，浦北县人民政府依法按相关程序对本案进行调处；证据3、现场勘测笔录、权属纠纷现场勘界图，证明争议范围、界至、面积；证据4、调查笔录，证明哨山村民小组对争议地的管理使用事实；证据5、土地房产所有证、农村居民建房用地申请呈报表、浦北县非农业建设用地许可证、浦北县乡镇建设许可证，证明土地房产所有证与争议土地无关联性、黄**的用地手续权属来源不清；证据6、合浦县生产队土地房产所有证、合浦县生产队土地房产所有证附页、**政发（1999）117号处理决定，钦政复决字（2000）1号复议决定书，证明哨山张*生产队1962年土地证附页第十二栏包括争议土地和**政发（1999）117号处理决定所裁决的土地；证据7、调解会签到表、调解笔录、浦北县国土资源局讨论意见表、处理意见、浦**调处办浦调字（2014）16号文件、浦北县人民政府十六届第55期常务会议纪要、浦政决字（2015）9号决定，证明案经调解无果，浦北县国土局提出处理意见报县政府作出处理决定。被告县政府提供作出被诉行政行为的依据是《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）。

被告市政府辩称，被告县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，确权得当，被告市政府予以维持符合法律规定。原告六一村提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告六一村的诉讼请求。

被告市政府于2015年6月4日向本院提交了以下证据、依据：证据1、钦州市人民政府行政复议案件受理通知书，证明被告钦州市政府已按相关程序受理了原告的复议申请，履行了复议机关的义务；证据2、提出答复通知书（钦政复受字（2015）19-2号，证明证实被告钦州市人民政府已按相关程序要求浦北县人民政府作出书面答辩，并移交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，履行了复议机关的义务；证据3、钦州市政府行政复议告知书（钦政复受字（2015）19-3号），证实被告市政府已按相关程序通知浦北县北**山村民小组作为第三人参加行政复议，履行了复议机关的义务；证据4、钦州市政府行政复议告知书（钦政复受字（2015）19-4号），证实被告市政府已按相关程序通知黄**作为第三人参加行政复议，履行了复议机关的义务；证据5、钦州市人民政府行政复议决定书（钦政复决字（2015）27号），证明被告钦州市人民政府已在法律规定的期限内作出复议决定。被告市政府提供作出被诉行政行为的依据是《中华人民共和国行政复议法》。

第三人哨山村述称，第三人黄*泰持有的1953年《土地房产所有证》记载的内容与争议地无关，而第三人哨山村张**持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》记载的内容包含了争议地，并且争议地一直由张**管理使用。第三人黄*泰以非法手段骗取《还地协议》，目的在于否定张**持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》及张**1962年以来管理使用争议地的事实，达到侵占张**土地的目的。张**、张**的《道歉书》，不是他们真实意思表示，也不能代表第三人哨山村，其二人给付200元给第三人黄*泰也是他们私人事情，原告六一村以此主张争议地的权属，没有法律依据。同时，第三人黄*泰土地权属来源不合法，其办理的《建设用地许可证》和《准建证》是没有法律效力的。因此，请求人民法院依法维持被告县政府作出的《处理决定》和被告市政府作出的《复议决定》。

第三人哨山村向本院提供的证据有：证据1、北**委会的证明，证明第三人哨山村的组长是米先握；证据2、浦政决字（2015）9号《处理决定》和钦政复决字（2015）27号《行政复议定书》，证明第三人哨山村与原告六**讼争的土地权属属于第三人哨山村所有；证据4、米先握的陈述意见，证明第三人黄*泰违法侵占哨山队的土地；证据5、1962年《合浦县生产队土地房产所有证》，证明讼争的土地权属第三人哨山村所有；证据6、声明，证明第三人黄*泰所持有的“还地协议”无法律效力；证据7、上诉书，证明第三人哨山村自2009年起一直为第三人黄*泰侵占土地而请求有关部门处理；证据8、现场照片，证明争议现场。

第三人黄*泰述称，争议土地原来是其祖业地，从1952年到1978年都是其管理使用，1993年经政府批准其在争议地上建房，一直都没有争议。

经庭审质证，一、对被告县政府提供的证据1、3、7，原告六一村、被告市政府、第三人哨山村和黄**均无异议。证据2，原告六一村认为申请书的主体不合法，不能启动该案的调处程序；被告市政府、第三人哨山村和黄**对该份证据均无异议。证据4，原告六一村和第三人黄**对黄**、陈**、张**、黄**、陈**、何**、张*、吴**笔录没有异议，认为米先握、张**、张**、姚**等人所讲争议地属第三人哨山村管理使用不是事实；被告市政府和第三人哨山村对该组证据无异议。证据5，原告六一村和第三人黄**认为该组证据是真实的，恰好证明了政府在1953年将争议地颁证给第三人黄**；被告县政府讲第三人黄**的土地来源不清是不成立的，被告市政府和第三人哨山村对被告县政府以该组证据证明的问题无异议。证据6，原告六一村和第三人黄**认为第三人哨山村的1962年土地证将原属第三人黄**的土地进行登记是违法的，处理决定和复议决定处理的土地与争议地无关；被告市政府和第三人哨山村对该组证据无异议。二、对被告市政府的证据1、3、4，原告六一村、被告县政府、第三人哨山村和黄**均无异议。证据2、5，原告六一村和第三人黄**对其真实性没有异议，认为被告县政府在复议期间没有答辩和提供证据，应予撤销，但被告市政府没有依法撤销，程序违法；被告县政府和第三人哨山村对该组证据无异议。三、原告六一村提供的证据1、2、7与被告县政府提供的相同。证据3，被告县政府、第三人市政府和哨山村认为该证据不符合法律规定，证人身份不明、内容不清、没有日期；第三人黄**没有异议。证据4，被告县政府和被告市政府认为第一份协议没有原件核对且在调处期间没有提供，不能作为认定县政府作出行政行为违法的依据，第二份协议不是真的，第三份协议因为米先握当时不是队长而以队长的名义签订协议，所以是无效的；第三人哨山村认为其都没有向六一村借过土地，不存在还土地的事实，所以这份协议没有法律效力；第三人黄**对该份协议无异议。证据5，被告县政府、市政府和第三人哨山村认为与本案无关；第三人黄**对该份证据没有异议。证据6，被告县政府和市政府、第三人黄**对该证据没有异议；第三人哨山村认为该证据没有法律效力，不能对抗其1962年土地证。四、第三人哨山村提供的证据1、2、3、4、5与被告提供的证据相同。证据6，原告六一村、被告县政府和市政府、第三人黄**认为不符合法律规定。证据7，原告六一村、被告县政府和市政府、第三人黄**认为与本案无关。证据8，原告六一村、被告县政府和市政府、第三人黄**均没有异议。

本院查明

本院对上述证据认证如下：一、被告县政府提供的证据1、3、7均符合证据真实性、合法性和关联性，原告六一村、被告市政府、第三人哨山村和黄**对其证明的内容无异议，本院予以确认。证据2符合证据真实性、合法性和关联性，该组证据的三份申请书的申请人和被申请人都不符合单位之间所有权纠纷调处立案的主体资格，存在一定的瑕疵，但综合三份申请书可以确定本案纠纷的申请人与被申请人是原告六一村与第三人哨山村，该组证据证明了被告县政府依法立案调处及告知的程序，本院予以采纳。证据4符合证据合法性和关联性，证人证言的真实性需结合其他证据综合认定。证据5符合证据真实性、合法性和关联性，证明了1953年政府登记给第三人黄**户及1993年政府批准第三人黄**建房的土地范围，本院予以采纳。证据6的合浦县生产队土地房产所有证符合证据真实性、合法性和关联性，证明了1962年政府登记给第三人哨山村的土地范围，本院予以采纳；浦**（1999）117号处理决定和钦政复决字（2000）1号复议决定不符合证据关联性，本院不予采纳。二、被告市政府的证据1、3、4符合证据真实性、合法性和关联性，原告六一村、被告县政府、第三人哨山村和黄**对其证明内容无异议，本院予以确认。证据2符合证据真实性、合法性和关联性，证明了被告市政府履行了复议告知义务，本院予以采纳。证据5符合证据真实性和关联性，其合法性是本院审查的行政行为，需结合其他证据进行综合认定，该份证据证明了被告市政府在复议期限内作出复议决定，本院予以确认。三、原告六一村提供的证据1、2、6、7与被告县政府提供的相同，本院对这些证据认证意见同上所述。证据3不符合证据合法性，本院不予采纳。证据4符合证据真实性和关联性，其合法性需结合其他证据进行综合认定，该组证据可以证明原告六一村与第三人哨山村对争议地的权属进行协商，本院以予采信。证据5不符合证据关联性，本院不予采纳。四、第三人哨山村提供的证据1、2、3、4、5与被告县政府提供的证据相同，本院对这些证据认证意见同上所述。证据6不符合证据合法性，本院不予采纳。证据7符合证据真实性、合法性和关联性，证明了第三人哨山村因争议地纠纷向有关部门信访的事实，本院予以采信。证据8符合证据真实性、合法性和关联性，证明了争议地的现状，本院予以采纳。

经审理查明，六一村与哨山村争议的土地坐落在浦北县北通镇北山村民委员会哨山村，地名哨山村，面积512.10平方米，四向界至为：东至路边为界、南至路边为界、西至谭月昇屋墙边为界、北至公路边为界。1953年10月28日，浦北县人民政府颁发（第18127号）《土地房产所有证》给黄**、刘**、黄**、黄**、陈**、黄**，该证最后一栏记载内容为：“土地房产非耕地，座落北山乡哨山屯，土名哨山村，种类地，丘数壹，市亩贰亩贰分肆厘，四至：东米邦田、南**、西**、北古路”。1962年10月10日，合浦**员会颁发《合浦县生产队土地房产所有证》给哨**屋队，该证附页的第1页第12栏记载内容为：“坐落哨山，地名哨山村，类别基地，数量壹块，地基面积壹亩伍分，四至：东至如汉园边**山队地院边，南至张屋滴水，西至珠**队田坎，北至大路边”。1978年左右，哨山村将争议土地建成晒场，作为集体使用。1992年12月20日，哨山村组长米**与六一村组长黄**立下《协议》，协议约定：“**一队原有土地一幅（原为黄**屋基地）在哨山村，东至米屋屋边为界；南至张屋屋边；西至水田边；北至公路边，于一九七八年由我**山队暂作晒场用。现将原地归还**一队管理使用”。1993年1月14日，黄**申请在争议地上建房，六一村、哨山村、马路头村的部分群众在《农村居民建设用地申请呈批表》签名同意黄**在争议地上建房。1995年1月15日，北山村公所街联村委会盖章同意。1994年1月14日，浦北县北通镇人民政府颁发（1994）浦地（非）用字第17号《浦北县非农业建设用地许可证》和（1994）浦乡（镇）建字第17号《浦北县乡镇建设许可证》给黄**。1993年，黄**在争议地上建了一层砖混结构房屋，在该房屋旁还搭建有部分砖瓦结构的房屋。2013年，黄**在已建一层房屋东向的空地建围墙时，双方发生土地权属争议。2004年，哨山村向县政府提出申请，要求对争议土地进行确权。县政府的职能部门经立案、现场勘验、调查取证、调解未果后，由县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2015年1月8日作出《处理决定》。六一村不服，向市政府申请复议，市政府受理后，依法通知各方当事人进行答辩、举证，经复议作出《复议决定》，决定维持了县政府作出的《处理决定》。六一村不服，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》并判令县政府重新作出行政行为。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案中六一村与哨山村发生土地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案六一村不服县政府作出的行政行为，市政府作为县政府的上一级人民政府，其对原告六一村的复议申请有权作出复议决定。此两项被诉行政行为是否合法是本案主要审查内容：1、县政府作出的行政行为是否合法的问题。本案争议土地在1953年政府颁发了《土地房产所有证》给黄*泰户，1962年颁发了《合浦县生产队土地房产所有证》给哨山村，1993年又颁发了《浦北县乡镇建设许可证》等用地建设手续给黄*泰户，如何确定争议地的权属？县政府以1962年政府颁发的《合浦县生产队土地房产所有证》作为确权依据，将争议地确权给第三人哨山村是否正确？本院认为，1950年土地改革时期，农村的土地由政府分配给农民使用并颁发土地所有证，分配的土地属农民所有。本案中，政府在1953年颁发《土地房产所有证》给黄*泰户，该证登记的土地范围包含了争议地，故争议地在土地改革时期应属黄*泰户所有、管理使用。到了1962年“四固定”时期，按照《农村人民公社工作修正草案》第二十一条的规定“农村的土地属生产队集体所有，生产队范围内的土地，都归生产队所有”。本案中，争议地坐落在哨山村，政府在“四固定”后又颁发了《合浦县生产队土地房产所有证》给哨山村，该证登记范围包含了争议地，故争议地在1962年“四固定”后应属哨山村集体所有。根据法律规定，土地权属应以1962年“四固定”时期确定的为准，1962年以后有调整的，以调整后的为准。1993年哨山村与六一村签订了协议后黄*泰申请在争议地建房，政府又颁发《浦北县乡镇建设许可证》等用地建设手续给黄*泰户。黄*泰是否取得争议地的使用权，其准建手续是否合法，在于争议地在1962年四固定后是否调整过给其所在的集体即六一村。而六一村与哨山村签订的协议是否经集体讨论、是否有效，又是确定争议地是否经调整的依据，也是确定本案争议地权属的关键所在。但县政府在没有调查核实清楚六一村与哨山村签订的协议之前，就将争议地确定给第三人哨山村，明显事实不清、依据不足。2、市政府作出的复议决定是否合法的问题。市政府在受理复议申请后，履行了举证等告知义务，但其没有依法组织纠纷双方当事人进行调解，违反了《调处条例》第十二条关于调解的程序性规定，且其未审核清楚争议地的权属，就维持县政府作出的处理决定，故其作出的复议决定是违法的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项和《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告浦北县人民政府于2015年1月8日作出的浦政决字（2015）9号《浦北县人民政府关于北通镇北**村民小组与六一村民小组土地权属争议的处理决定》和被告钦州市人民政府于2015年4月15日作出的钦政复决字（2015）27号《钦州市人民政府行政复议决定书》。

二、责令被告县政府在本判决生效后六个月内对本案土地权属纠纷重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告浦北县人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于钦州**民法院。

裁判日期

二〇一五年八月十二日