儋州市排**市村民小组与海南省人民政府行政复议二审行政判决书

审理经过

上诉人儋州市排**市村民小组（以下简称老市村民小组）因诉被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人儋州市排浦镇禾丰村委会打腊村民小组（以下简称打腊村民小组）行政复议决定纠纷一案，不服海南**人民法院（2014）海南二中行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月16日受理后依法组成合议庭，并于2015年1月22日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。老市村民小组的法定代表人羊益强及其委托代理人张*、林**，海南省政府的委托代理人陈*，打腊村民小组的法定代表人陈**及其委托代理人陈*、吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉的行政行为：儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）于2013年2月2日作出儋府（2013）19号《关于排浦**委会与打腊经济合作社老市村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称19号《处理决定》），该决定认为1950年至今，争议地一直由老市村民小组使用，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第一、三款、第七条第一款的规定，决定将争议地“菜园地”，东至大江河，南至老市村民小组土地，西至海马公路边界，北至海马公路排浦大桥，面积53.1549亩土地所有权和使用权确权给老市村民小组所有。海南省政府于2014年4月18日作出琼府复决（2013）39号《行政复议决定书》（以下简称39号《复议决定》），该决定认为老市村民小组和打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年，儋州市政府不能以2001年老市村民小组与儋州市电信局签订的《租地合同书》和2006年打腊村民小组村民陈**与老市村民小组签订的《买卖屋基证书》，作为1994年发生争议地时争议地的历史使用情况和使用现状的证据予以认定。故儋州市政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款之规定作出19号《处理决定》，适用法律错误，遂撤销儋州市政府作出的19号《处理决定》。

一审法院查明

原审法院查明：争议地位于海马公路排浦大桥西南侧，面积53.1549亩，四至为：东至大江河，南至老市村民小组土地，西至海马公路边界，北至海马公路排浦大桥。争议地历史上未进行过确权，现争议地上有一个移动通信发射台及林木。1994年老市村民小组在通往海马公路的道路两边种植椰子树，打腊村民小组提出异议。1996年，老市村民小组在该村通往海马公路入口处修建村大门，遭到打腊村民小组阻挠被强行拆除。2001年11月4日，儋**信局和老市村民小组签订《租地合同书》，在租赁争议地范围内的1亩土地上修建移动通信发射台，因而导致老市村民小组和打腊村民小组再次发生争议。2011年8月，老市村民小组向儋州市政府申请土地权属确权，儋州市政府于2013年2月2日作出19号《处理决定》，打腊村民小组向海南省政府申请行政复议，海南省政府于2014年4月18日作出39号《复议决定》，撤销儋州市政府作出的19号《处理决定》。老市村民小组不服遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销海南省政府作出的39号《复议决定》，维持19号《处理决定》。

一审法院认为

原审法院认为：依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。”该条款规定的是一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时，人民政府在处理土地权属争议时应如何进行土地权属确权。本案中，虽然老**小组和打腊村民小组均提供了多份证据，但双方除了提供部分证人证言外，均未能提供出其他有效的书面证据。老**小组提供的《老市村使用争议地现状表》属其自行制作的凭证，不属于人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证，而其提供的《儋县农经社承包责任制合同书》，也无法证明合同书内载明的土地在争议地范围内或与争议地有实际关联。因此，老**小组和打腊村民小组均没有充分证据证明其对争议地享有所有权或连续使用争议地的事实。儋州市政府作出19号《处理决定》认定老**小组从1950年连续使用争议地至今，并据此将土地确权归老**小组所有，属认定事实不清、证据不足，依法应予以撤销，故海南省政府作出39号《复议决定》撤销19号《处理决定》并无不当。老**小组主张海南省政府认定首次发生争议的时间为1994年属认定事实不清，证据不足，但从庭审查明及当事人提供的证据均可以证明，老**小组主张1986年发生争议，是其与禾丰村委会发生争议，而老**小组和打腊村民小组首次发生争议的时间是1994年，故对老**小组的主张不予支持。至于老**小组主张海南省政府复议超期，属程序违法。原审法院认为虽然海南省政府复议超过了法定期限，但该程序瑕疵并未侵害到老**小组在行政程序中依法享有的各项权利，不足以成为撤销39号《行政复议》的法定理由。综上，海南省政府作出的39号《复议决定》认定事实基本清楚、证据充分，予以支持，老**小组诉请的理由不充分，依法予以驳回。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回老**小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由老**小组负担。

上诉人诉称

老市村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审认定事实不清，证据不足。（一）原审没有针对被诉行政行为进行审查，致使作出的判决结果不正确。本案的被诉行政行为是海南省政府作出的39号《复议决定》。原审法院应对39号《复议决定》进行审查，审查该复议决定所认定的事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法。而原审法院仅对老市村民小组及打腊村民小组各自对争议地主张权属或使用情况是否有证据进行审查，并以老市村民小组没有证据证明连续使用争议地为由，从而认定19号《处理决定》事实不清，证据不足。（二）海南省政府作出的39号《复议决定》事实不清，证据不足。1、海南省政府以儋州市政府以2001年老市村民小组与儋州市电信局签订的《租地合同书》、2006年打腊村民小组村民陈**与老市村民小组签订的《买卖屋基证书》作为1994年发生权属争议时争议地的历史使用情况和使用现状的证据为由，撤销19号《处理决定》是错误的。首先，海南省政府没有充分的证据证明老市村民小组与打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年。其次，儋州市政府并没有以2001年《租地合同书》、2006年《买卖屋基证书》作为1994年发生权属争议时争议地的历史使用情况和使用现状的证据。19号《处理决定》是经老市村民小组于2011年8月1日申请，儋州市政府经过法定程序并于2013年2月2日作出的。其中《租地合同书》、《买卖屋基证书》是儋州市政府作出19号《处理决定》的部分证据。2、海南省政府以禾**委会及争议地周边的七个自然村民小组出具的《证明》来否定1988年儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》的证明效力，不符合事实及法律规定。首先，1988年儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》是真实有效的。该《证明材料》在争议处理前就已客观存在，19号《处理决定》以其作为争议地的权源依据是合法有效的。其次，禾**委会及争议地周边的七个自然村民小组出具的《证明》没有证明效力。该《证明》是打腊村民小组在复议阶段才提供的，无法作为争议处理的依据。且该《证明》上亦没有法定代表人的签名，是否为全体村民的真实意思表示，无法认定，海南省政府亦未进行核实。3、儋州市政府作出19号《处理决定》适用法律正确。儋州市政府依据儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》、《租地合同书》、《买卖屋基证书》、《证人证言》等证据来证明老市村民小组一直在使用争议地，认定老市村民小组使用争议地已超过20年，事实清楚，证据确凿，且适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款之规定，适用法律正确。二、原审法院审判程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，儋州市政府系19号《处理决定》的作出机关，其作出的处理决定被复议机关撤销，那么复议机关所作出的复议决定被法院维持或撤销与儋州市政府具有利害关系，原审法院应当通知其参加诉讼，而原审法院没有通知其参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人，属审判程序违法。三、海南省政府作出39号《复议决定》不利于解决问题，将加剧两村民小组村民的矛盾和纠纷。综上，海南省政府作出39号《复议决定》认定事实不清，证据不足，故请求撤销原审判决，撤销39号《复议决定》。

被上诉人辩称

海南省政府辩称：一、海南省政府作出的39号《复议决定》认定事实清楚，证据充分。海南省政府认定老市村民小组与打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年，事实清楚，证据充分。二、儋州市政府以2001年《租地合同书》、2006年《买卖屋基证书》作为争议地土地权属的依据，事实认定有误。三、老市村民小组诉称海南省政府违法取证，于法无据。四、儋州市政府作出的19号《处理决定》，适用法律错误。五、原审法院审判程序合法。法律没有明确规定将儋州市政府列为原审第三人参加诉讼。六、原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。

打腊村民小组述称：一、原审认定事实清楚，应予维持。（一）老市村民小组与打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年。儋州市排浦镇人民政府出具的《关于我镇老市村上访反映非法出卖农用地情况问题的回函》，足以证明老市村民小组的村民于1994年在海马公路旁种植椰子树时，打腊村民小组就已经提出异议。原审认定老市村民小组与打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年与客观事实相符。（二）儋州市政府不应以2001年《租地合同书》、2006年《买卖屋基证书》作为争议地土地权属的依据。老市村民小组与打腊村民小组首次发生争议的时间为1994年，儋州市政府应当查明1994年之前争议地的历史使用情况，而不应以2001年《租地合同书》、2006年《买卖屋基证书》作为确定争议地土地权属的依据。二、老市村民小组诉称海南省政府违法取证，没有法律依据。本案在行政复议审查期间，禾**委会及争议地周边的七个自然村民小组出具《证明》，证明争议地历史上由打腊村民小组使用。根据《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第十四条“行政复议机关在行政复议过程中收集和补充的证据，不能作为行政复议机关维持原具体行政行为的根据，但是可以作为撤销、变更原具体行政行为或者确认原具体行政行为违法的根据。”的规定，本案在复议期间，海南省政府采纳打腊村民小组提供的禾**委会及争议地周边的七个自然村民小组出具的《证明》，作为撤销19号《处理决定》的依据，纠正儋州市政府作出的19号《处理决定》，海南省政府可依法采纳在复议期间补充的上述《证明》。三、儋州市政府作出的19号《处理决定》适用法律错误。打腊村民小组认为，争议地一直以来都由其使用，没有证据证明老市村民小组连续使用争议地至确权时或争议发生时已满20年，且争议地在历史上均未进行过确权，因此儋州市政府依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款之规定，认定争议地的所有权和使用权属于老市村民小组所有，属于适用法律错误。四、本案争议地一直以来都由打腊村民小组管理和使用，打腊村民小组对争议地享有所有权和使用权。禾**委会及争议地周边的七个自然村的村民世世代代都在争议地的周边生活，对争议地的管理和使用情况都比较了解，因此所出具的《证明》的证明效力较高，也足以认定争议地的历史使用情况和使用现状。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审庭审中，老**小组对原审判决查明的事实提出异议。一、对原审认定“1994年老**小组在通往海马公路的道路两边种植椰子树，打腊村民小组提出异议”的事实提出异议，其认为当时打腊村民小组提出异议，只是行为上阻止老**小组的村民种植椰子树，并没有提出土地权属的异议。经查，有儋州市排浦镇人民政府给儋州市信访局出具的《关于我镇老市村上访反映非法出卖农用地情况问题的回复》中载明“1994年期间，老市村组织村民沿着老市村往海马公路的道路两旁种上椰子树时，打腊村提出该土地是打腊村的，不给老市村开道路，并将老市村种的椰子树全部拔掉，并把拔掉的椰子树运到镇政府告状。”的内容予以佐证，故老**小组提出打腊村民小组只是行为上阻止老**小组的村民种植椰子树，并没有提出土地权属的异议理由不能成立。二、对原审认定“2001年11月4日，儋**信局和老**小组签订《租地合同书》，在租赁争议地范围内的1亩土地上修建移动通信发射台，因而导致老**小组和打腊村民小组再次发生争议”的事实提出异议。其认为当时双方并没有再次发生争议。经查，从儋州市排浦镇人民政府给老**小组出具的《关于收回协议书的通知》载明的内容可知，在争议地修建移动通信发射台期间，老**小组与打腊村民小组对争议地是存在纠纷的，故对老**小组提出双方不存在纠纷的异议理由不能成立。

老市村民小组还认为，原审遗漏查明以下事实：一、1986年禾**委会与老市村民小组争议的土地就是本案的争议地，而打腊村民小组是后来才对争议地提出异议。二、1988年儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》，已证明老市村民小组1950年就使用争议地的事实。三、1984年儋县排浦区人民政府制作的《儋县排浦区禾丰乡海马公路开通划分界线红线图》，在海马公路开通时已划分界限，将争议地划分给了老市村民小组。四、2006年7月1日，打腊村民小组的村民陈**向老市村民小组购买屋基的事实。经查，1988年儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》、1997年儋州市排浦镇人民政府出具的《函》均载明是禾**委会与老市村民小组的土地纠纷问题，上述《证明材料》及《函》中也没有载明具体的土地四至、面积、宗地图等内容，无法确认禾**委会与老市村民小组产生纠纷的土地与本案争议地是否属于同一块地。退一步说，即使两地一致，但因上述《证明材料》及《函》并无其他证据予以佐证，亦不足以认定老市村民小组于1950年就使用争议地的事实。1984年儋县排浦区人民政府制作的《儋县排浦区禾丰乡海马公路开通划分界线红线图》，并不是政府处理涉案争议土地权属争议或颁证的红线图，儋县排浦区人民政府亦无处理土地所有权争议或划拨土地的职权，故不能够证明争议地已经划分给老市村民小组。关于打腊村民小组村民陈**是否向老市村民小组购买屋基的问题，虽然老市村民小组提供了2006年与陈**签订的《买卖屋基证书》，但是打腊村民小组否认陈**购买屋基的事实，并提供陈**的书面证言，证明该签名并非陈**本人所签，且该《买卖屋基证书》亦未经有权机关或法院生效裁判文书确认其真实性，故关于陈**是否向老市村民小组购买屋基的事实，本院无法认定。综上，老市村民小组所主张的上述事实均未能提供有效的证据予以证实，本院不予认定。

二审中，本院组织各方当事人到争议地现场进行勘查。争议地上有成片的马**、桉树，林间还有砍过的树头以及一座移动通信发射台等。老市村民小组和打腊村民小组均主张上述树木系自己所种，但均不能提供充分证据予以证实。

二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为：根据本案查明的事实，老市村民小组和打腊村民小组均对争议地提出权属主张，但均未能提供充分证据证明争议地归属于其中任何一方。在老市村民小组和打腊村民小组均没有充分证据证明其对争议地享有所有权或连续使用争议地的情况下，儋州市政府仅以1988年儋县排浦区人民政府出具的《证明材料》、1997年儋州市排浦镇人民政府出具的《函》、1984年儋县排浦区人民政府出具的《儋县排浦区禾丰乡海马公路开通划分界线红线图》、2001年《租地合同书》及2006年《买卖屋基证书》等材料作为争议地土地权属的依据，作出19号《处理决定》，认定老市村民小组从1950年连续使用争议地至今，并将争议地确权给老市村民小组所有，属认定事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、2目之规定，应予以撤销，故海南省政府作出39号《复议决定》，撤销儋州市政府作出的19号《处理决定》，并无不当。老市村民小组主张原审没有依法通知儋州市政府作为第三人参加诉讼，审判程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，本案被诉的行政行为是海南省政府作出的39号《复议决定》，作出原19号《处理决定》的儋州市政府与39号《复议决定》并无法律上的利害关系，故老市村民小组主张原审未追加儋州市政府作为第三人参加诉讼，审判程序违法，理由不能成立。老市村民小组还主张海南省政府作出的39号《复议决定》超过法定期限，程序违法。虽然海南省政府作出39号《复议决定》超过法定期限，存在一定的瑕疵，但该瑕疵并未实质影响到老市村民小组在行政程序中依法享有的权利，其合法权益亦未受到影响，并不足以成为撤销该复议决定的法定理由。老市村民小组请求撤销39号《复议决定》无事实根据和法律依据，原审驳回其诉讼请求并无不当，应予维持。综上，老市村民小组的上诉请求和理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人儋州市排浦镇禾丰村委会老市村民小组负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年二月十五日