江碧秀诉资阳市雁江区发展和改革局行政批准纠纷一案二审行政裁定书

审理经过

上诉人江**因诉被上诉人资阳市雁江区发展和改革局（以下简称雁**改局）行政批准纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人江**，被上诉人委托代理人袁*到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

上诉人江**一审起诉认为，江**在资阳市雁江区中和镇方碧路拥有房屋一套，有合法的房产证和土地使用权证。由于中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设项目，江**前述房屋被划入征收范围之内。江**于2014年7月22日通过邮寄的方式向雁江发改局申请信息公开，并于2014年7月27日收到雁江发改局的回函，至此江**才得知，雁江发改局为上述项目核发了资雁发改审批（2013）69号《资阳市雁江区发展和改革局关于资阳市雁江区中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设项目立项的批复》，回函告知江**到审批股查阅该文件，经江**查阅才得知该批复的具体内容。根据《行政许可法》等相关法律的规定，雁江发改局作出该具体行政行为的事实不清，法律依据不足，程序违法，严重侵犯了江**的知情权和财产权等合法权益。后江**于2014年9月11日向资阳市发展和改革委员会提起行政复议，资阳市发展和改革委员会于2014年10月31日作出《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为。江**诉请确认雁江发改局作出的资雁发改审批（2013）69号《资阳市雁江区发展和改革局关于资阳市雁江区中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设项目立项的批复》的具体行政行为违法。

一审法院查明

原审查明，资阳市雁江区中和镇人民政府于2013年3月7日向雁**改局递交《关于中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设立项的请示》（以下简称《立项请示》），雁**改局于2013年3月12日作出资雁发改审批（2013）69号《关于资阳市雁江区中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设项目立项的批复》（以下简称《立项批复》）。其内容为：“原则同意该工程立项，现将有关事项批复如下：一、项目名称：资阳市雁江区中和镇旧城改造土地整理及基础设施建设项目。二、项目业主：资阳市雁江区中和镇人民政府。三、建设地址：雁江区中和镇中和街。四、建设性质：新建。五、建设内容及规模：新建中和镇中和街。起于中和街口，止于桥亭街。占地约98.48（估算净用地78.98亩），土地平整，建场镇道路、桥梁、河道改造，排污管网铺设及附属工程。六、总投资及资金来源：总投资8000万元。资金来源为业主自筹。此批复是办理项目建设前期工作，项目初步设计及概算编制完成后，应及时报我局审查批复”。江*秀于2014年7月22日向雁**改局申请信息公开后，查阅得知上述《立项批复》，遂于2014年9月11日向资阳市发展和改革委员会提起行政复议。资阳市发展和改革委员会于2014年10月31日作出《行政复议决定书》，维持了雁**改局的具体行政行为。

一审法院认为

原审裁定认为，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第十二条规定“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”国务**国办发（2004）62号《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》第7项规定：“政府出资的投资项目审批，其实施机关为国家发展改革委”。国办发（2007）64号《关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条第二款规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续”。本案中，涉案的《立项批复》属于国办发（2004）62号文规定的非行政许可审批项目，是政府内部事务管理，是中和镇人民政府办理实施开发的前期手续依据，是雁江发改局对中和镇旧城改造详细规划的审批意见，且不符合上述《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的事项，应不属《行政许可法》调整范围，属于政府内部审批行为，该审批行为对外不直接发生法律效力，亦对江**的权利、义务没有产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故此，江**诉称，雁江发改局作出的《立项批复》是行政许可的行政行为，请求本院依法确认此《立项批复》的具体行政行为违法的诉讼请求，于法无据，依法不予支持。经该院审判委员会讨论决定，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了原告江**的起诉。

上诉人诉称

上诉人江**不服原审判决，向本院提起上诉认为，雁江发改局作出的《立项批复》对上诉人产生了实际影响，因该批复行为是批复所涉建设项目办理后续征收工作的必要条件，如果雁江发改局不进行批复，则项目的征收工作就无法进行，上诉人所有的房屋也不必面临征地拆迁，该批复并非政府内部事务。本案中没有证据证明案涉工程是政府投资的项目，不是《**务院关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中非行政许可的范畴，该《立项批复》属于行政许可。综上，请求撤销原审裁定，指令原审继续审理。

被上诉人辩称

被上诉人雁江发改局二审答辩认为，根据《**务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》规定，政府出资的项目审批不属于行政许可，不属于行政许可法调整范围。中和镇中和街片区旧城改造属于政府出资的项目，雁江发改局所作批复对象为中和镇人民政府，而非包括江**在内的其他行政相对人，属于政府内部管理事务，且该批复属于政府投资项目建议书批复，适用于向有关职能部门办理规划选址、用地预审、环评等前期手续的依据，对江**的权利不产生实际影响，未侵害江**的合法权利，该行政行为不属于《行政许可法》调整范围，也不属于《行政诉讼法》第11条规定的行政诉讼受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。

本院查明

二审查明的事实与一审的一致。

本院认为

本院认为，雁江发改局作为地方政府投资主管部门，具备对建设项目依法进行审批、核准，并进行监督管理的法定职责，其作出案涉《立项批复》是履行法定职责；该《立项批复》的取得是资阳市雁江区中和镇人民政府最终实施其旧城改造土地整理及基础设施建设项目所需要经历、办理的诸多程序和事项之一，雁江发改局作出该《立项批复》是否正确的履行了职责、是否合法，将影响案涉项目之后程序的进行，案涉批复行为是必须的前置行政行为，属于行政审批的范畴；上诉人江**在该项目范围内拥有合法房屋，该项目的实施将对其权利、义务产生实际影响，江**有权利对《立项批复》的合法性提出质疑；作为雁江发改局的上级行政机关资阳市发展和改革委员会将案涉《立项批复》作为了可复议的行政行为，并在其作出的维持复议决定中对《立项批复》行为予以维持，并告知了上诉人江**可依法向人民法院提起行政诉讼的权利和期限；原审法院受理上诉人的起诉后以以被诉的《立项批复》行为属于政府内部事务管理，该审批行为对外不直接发生法律效力，亦对上诉人的权利、义务没有产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回上诉人原审的起诉认定事实错误，适用法律不当，本院依法应予纠正；上诉人江**上诉的理由成立，本院依法应予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第11号行政裁定；

二、本案由四川省**人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年四月一日