陕西佳**有限公司与宝鸡市金台区人民政府土地管理一审行政判决书

审理经过

原告陕西佳**有限公司认为被告宝鸡市金台区人民政府注销宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》（以下简称“013号土地证”）的具体行政行为违法，于**一四年八月三十日向本院提起行政诉讼。本院于**一四年十月十一日受理后，于**一四年十月十四日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于**一四年十二月三日公开开庭审理了本案。原告陕西佳**有限公司的法定代表人侯**及委托代理人萧**、陈**，被告宝鸡市金台区人民政府的委托代理人杨**、张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告宝鸡市金台区人民政府（以下简称“金台区政府”）于二0一三年十月二十八日在《宝鸡日报》第8版刊登了落款时间为二0一三年十月二十六日的（2013）001号《注销土地登记公告》（以下简称“001号公告”），对原告陕西佳**有限公司（以下简称“佳**司”）东风路38号院面积为1963平方米的国有土地登记予以注销，并于同日将宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》（以下简称“013号土地证”）一并废止。被告二0一四年十月二十三日向本院递交答辩状的同时提供了作出被诉具体行政行为的八份证据：

1号宝鸡市**台分局（以下简称“金台区国土局”）2013年9月26日《撤销土地登记告知书》；

2号“001号公告”（底稿）；

3号金台区国土局2013年10月28日《注销土地登记告知书》；

4号宝鸡市人民政府（以下简称“宝鸡市政府”）2011年11月25日《通告》；

5号宝鸡市城乡建设规划局2012年2月8日宝市建规函（2012）9号《关于新东岭城市综合体项目的规划实施意见》；

6号刊登于2013年10月28日《宝鸡日报》第8版落款时间为2013年10月26日的001号公告；

7号宝鸡市政府2014年3月13日宝府复决字（2014）6号《行政复议决定书》；

8号佳恒公司2013年10月28日《行政复议申请书》。

1号用以证明被告在作出注销行为前向原告进行了告知；2号、6号用以证明被告公告注销的行为合法；3号用以证明被告依法告知原告013号土地证依法注销并收回；4号用以证明原告诉争的土地在征收范围以内，且该土地闲置两年以上，按照法律规定依法应当收回；5号用以证明被告注销行为符合城市建设规划；7号、8号用以证明原告向宝鸡市政府提出行政复议请求撤销001号公告、宝鸡市政府予以维持，其合法性应予认定。

原告诉称

原告佳**司诉称，2011年4月20日金台区国土局与原告签订了《国有土地使用权出让合同》，2011年4月21日被告金台区政府下达了宝金地批字（2011）03号《关于国有土地使用权转让的批复》，2011年7月8日被告将上述出让土地分三宗给原告颁发了宝金国用（2011）第012、013、014号《国有土地使用证》，原告拥有的土地证合法。2011年11月25日宝鸡市政府发布通告，决定建设“新东岭城市综合体”，规划局等部门停办规划许可证等手续。2013年10月28日被告以建设“新东岭城市综合体”为由，在宝鸡日报刊登了注销原告013号土地证（同时注销了014号土地证，另案起诉）的“注销土地登记公告”。被告注销土地证的具体行政行为于法无据，注销登记程序违法：l、原告享有的土地权利依法受《合同法》第4、8、44、60条保护；2、被告违反《土地登记办法》第50、54条、《土地管理法》第58条关于直接注销土地登记的前提是政府先行收回土地使用权之规定；3、被告违反《城乡规划法》第17条3款关于城市建设规划20年不变、《城市房地产管理法》第20条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条关于出让土地一般不提前收回之规定；4、被告违反《城乡规划法》第7、9、47、48、49条关于修改原城市建设规划应先行征求区域用地单位意见、组织听证、召集专家调研、会审并履行报批之规定。综上，原告认为被告注销土地登记的具体行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，注销程序违法。被告滥用行政权力，压制中小企业扶持大财团不正当竞争的行为，应当予以撤销。请求：1、确认金台区政府注销宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，并撤销该注销登记行为；2、由被告承担本案的诉讼费用。

原告在立案阶段提供六组证据，二0一四年十一月十二日本院组织证据交换时提供第七组证据：

第一组，1号2011年4月20日金台区国土局与佳**司签订的《国有土地使用权出让合同》、2号金台区政府宝金地批字（2011）03号《关于国有土地使用权转让的批复》、3号金台区政府2011年7月8日向佳**司颁发的宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》；

第二组，4号“陕西省国有土地有偿使用收入专用收据”2张、“农村信用合作社转账支票存根”2张；

第三组，5号宝鸡市**台分局宝金环函（2011）35号《关于陕西佳**有限公司佳和花园二期建设项目环境影响报告表的批复》；

第四组，6号宝鸡市金台区发展和改革局2011年6月22日宝金发改投发（2011）77号《关于陕西佳**有限公司佳和花园二期建设项目备案确认的通知》、7号宝鸡市金台区发展和改革局201l年10月21日宝金发改投发（2011）166号《关于陕西佳**有限公司东风路38号院*和花园三期建设项目备案确认的通知》；

第五组，8号佳**司2011年4月20日陕佳房发（2011）02号《关于东风路38号院*和花园二期规划总图调整的申请》、9号宝鸡市政府2011年11月25日《通告》；

第六组，10号刊登于2013年10月28日《宝鸡日报》第8版落款时间为2013年10月26日的001号公告、1l号金台区国土局2013年10月28日《注销土地登记告知书》；

第七组，12号刊登于2014年10月25日第2版《宝鸡日报》的《凝心聚力抓项目奋发有为招大商》。

第一组用以证明土地依法出让、批复、登记，使用权人为佳恒公司，随意注销土地登记系违法行政，应当予以撤销；第二组用以证明土地依法有偿出让，已经实际履行；第三、四组用以证明依法审查环评已经通过、依法项目已经备案确认，原告已经投入大量的人力、物力开始工作；第五组用以证明市规划局答复由于宝鸡市建设“新东岭综合体”停办规划许可证等手续，让原告与东岭协商转让，未能继续开发原因是政府行为导致，原告没有停怠；第六组证据用以证明被告利用公权力为东**团的商业性开发扫清障碍，是典型的滥用权力的行政违法行为，侵犯了小企业的利益、显失公平；第七组证据用以证明政府公权力的支持下，东岭已经招商建设，不正当竞争已成事实，损害了小企业利益。

被告辩称

被告金台区政府辩称，首先，原告关于修改城市建设规划等意见不属于被告职权，被告无权就宝鸡市城市规划作出决定，原告据此要求撤销被告所属国土资源局的注销公告行为，两者没有关联性不能成立。原告认为城市规划改变不妥，应当向城乡建设规划部门提出意见，而不是向被告提出意见，原告起诉状的理由均不成立。其次，被告所属国土资源局公告注销的行为适当合法，符合城市规划部门的规划，是依法行政的行为。（1）原告2011年7月8日取得土地使用权，至2013年7月两年期间没有任何开发行为，致使土地闲置两年多时间，按照土地管理法规，被告有权收回土地，但原告在被告书面告知后，没有任何积极行为，被告只有按照相关决定，依法公告注销原告的土地证，并按照规定在相关门户网站上予以公告，程序符合规定。（2）由于宝鸡市城乡建设规划部门对原告取得土地开发规划，要求对联合开发协议，或已规划定点或建设用地规划，但未开工的建设项目，对原规划文件停止执行，原告已经不可能再行开发。在原告违反土地管理法规定，闲置开发土地，宝鸡市政府2011年11月25日通告的情况下，被告书面通知原告办理注销手续，原告迟迟不办理，被告只有依法公告注销。综上，原告的诉讼请求依法不应予以支持。请求：l、依法驳回原告的诉讼请求；2、案件受理费由原告承担。

经庭审质证，原告佳**司对被告金台区政府提供的全部证据的真实性无异议，除对8号证据的关联性不予认可外，对1-7号证据的关联性予以认可。但同时认为，1号原告没有收到、无效；2号、3号是被告的内部程序、违反《土地管理法》第58条、《土地登记办法》第54条的规定；4号、5号被告还应当提供规划草案、专家论证会记录等一系列相关文件才能支持其合法性，且通告发布时间距013号土地证颁发时间仅4个多月、政府冻结原告开发行为，土地闲置的责任不能归咎于原告；6号的质证意见同2号、4号证据质证意见：7号不影响原告行使提起行政诉讼的权利。

被告金台区政府对原告佳**司提供的全部证据的真实性无异议，但同时认为，原告提供的9-1l号证据虽然与被告提供的4号、6号、3号证据相同，但不能支持其诉讼主张，对证明目的不予认可；1号、5号、6号、12号证据与被告被诉具体行政行为缺乏关联性，不予认可；2-4号证据恰恰证实013号土地证是根据2002年的合同、解决历史遗留问题进行换发的，印证了诉争土地闲置的事实，对原告证明目的不予认可；7号、8号证据不能证实土地闲置是政府行为造成的。

本院在对原、被告提供全部证据的真实性予以确认的同时，对证据作如下确认：被告提供的7号、8号仅能证实注销行为后的行政复议程序、5号为宝鸡市政府《通告》发布后行政机关间的内部文件，均与本案缺乏关联性，依法不予采信；1号能够证实金台区国土局作出《撤销土地登记告知书》的事实，2号、6号能够证实被告于2013年10月28日《宝鸡日报》第8版001号公告2013年10月26日注销013号土地证的事实，3号能够证实被告将001号公告内容及公布方式告知原告的事实，4号能够证实宝鸡市政府建设新东岭综合体项目征收范围，1-4号、6号证据均与本案具有关联性，依法予以采信。原告提供的l号、3号能够证实位于东风路38号国有土地使用权出让及013号土地证登记的相关事实，9-11号认证意见同对被告3号、4号、6号证据认证意见，依法予以采信；2号、4号仅能证实诉争土地出让的相关事实，5-8号仅能证实原告在获得诉争土地使用权后进行的相关工作，12号为被诉具体行政行为作出后关于东岭综合体的媒体报道，均与被诉具体行政行为合法性审查缺乏关联性，依法不予采信。综上，对被告提供的1-4号、6号、原告提供的1号、3号、9-11号证据依法予以采信，作为认定本案事实的证据。

本院查明

经审理查明，2011年4月20日，原**公司与金台区国土局签订《国有土地使用权出让合同》，双方约定金台区国土局将位于宝鸡市东风路38号14363㎡的国有土地使用权出让给佳**司、佳**司向金台区国土局交纳总价为904238元的出让金。2011年7月8日，被告金台区政府向原告颁发了宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》，该证载明的土地座落为宝鸡市东风路38号，使用权面积为1963㎡，四至为东至宝鸡**公司、西至东**团、北至东风路、南至佳**司。2011年11月25日，宝鸡市政府为加快现代化特大城市建设，改造提升旧城区品位，推进“关*副中心”城市建设进程，发布了关于新东岭城市综合体建设改造区域内房屋征收与补偿的《通告》，征收范围包括“斗中路以西、冠森路以东，渭河以北，东风路（宏文路至冠森路段）以南，宏文路北段以东，以南区域；外延区域包括宏文路以南，大庆路以北的陈仓路沿线西侧工农村、进新村未开发建设的区域以及冠森路以西，李家崖村村民宅基地和金台**联盟五组区域，用地面积共1.03平方公里。”。2013年9月26日，金台区国土局作出台头为“陕西佳**有限公司”的《撤销土地登记告知书》，载明“按照政府要求，将撤销东风路38号院‘宝金国用（2011）第013号’和‘宝金国用（2011）第014号’国有土地使用证。请你公司接到本告知书之日起15日内，持土地权利证书来我局申请注销登记，逾期不办理，我局将报经人民政府批准后，进行注销公告，公告期满后直接办理注销登记。”。被告金台区政府按照宝鸡市政府2011年11月25日《通告》内容并依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的规定，于2013年10月28日在《宝鸡日报》第8版刊登了落款时间为2013年10月26日的（2013）001号《注销土地登记公告》，以“因城市建设”为由对原**公司位于东风路38号、面积为1963平方米的国有土地登记予以注销，自公告之日起证号为“宝金国用（2011）第013号”的土地证书也一并废止。同日，被告向原告邮寄送达了《注销土地登记告知书》，将001号公告的内容及查询方式告知原告。原**公司不服被告注销宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》的具体行政行为，向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……。”据此，被告金台区政府作为县级人民政府，具备确认本案涉诉土地使用权的法定职责。被告金台区政府答辩认为，001号告知书“因城市建设”注销013号土地证土地使用权，具体是指按照宝鸡市政府要求进行新东岭综合体旧城改造、原告闲置土地两年以上的两项理由，收回原告东风路38号院国有土地使用权、注销013号土地证。根据《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”的规定，注销国有土地使用证前，应当依法先行收回国有土地使用权。对被告两项答辩理由的合法性应作如下确认：

首先，关于按照宝鸡市政府要求进行新东岭综合体旧城改造进行注销登记行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”、。根据以上规定，因城市规划进行旧城区改建需要，土地行政主管部门在经有权机关批准后可以收回土地使用权，收回土地使用权后可以直接办理注销登记。本案中，被告金台区政府注销原告持有的013号土地证记载的土地使用权前，应当依照法定程序先行收回土地使用权，但被告提供的宝鸡市人民政府《通告》仅能证明新东岭城市综合体旧城改造项目的土地征收范围，无法证实013号土地证记载的土地使用权经法定程序收回，属于作出具体行政行为证据不足。此外，被告《撤销土地登记告知书》未提供证据证实向原告送达，且该告知书中“公告期满

后直接办理注销登记”的告知行为与001号公告作出当日即对013号土地证记载的国有土地使用权进行注销的行为亦不相符，属于作出具体行政行为程序违法。

其次，关于原告闲置土地两年以上进行注销登记行为的合法性问题。国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”、第五条第一款“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”、第九条“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”、第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”。根据以上规定，国土资源主管部门应当在进行调查、核实、认定等程序后，区别不同情形依法对闲置土地进行处置。本案中，被告未能提供《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》等证据证明原告闲置013号土地证记载的土地属于应当依法无偿收回的情形，属于作出具体行政行为证据不足。

综上，被告金台区政府未提供充分的证据证实其在注销宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》前，已经依法收回该宗国有土地的土地使用权，属于证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目、3目之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告宝鸡市金台区人民政府宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》的注销登记。

案件诉讼费人民币50元，由被告金台区政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月二十六日