上**护理院与上海市杨**育委员会卫生二审行政判决书

审理经过

上诉人上海怀德护理院因卫生行政许可一案，不服上海市杨浦区人民法院（2015）杨*初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定：2014年6月，上海东**限公司（以下简称“东**司”）向上海市杨**育委员会（以下简称“杨**计委”）提出拟在本市平凉路XXX号申请设置护理院的意向，并提供可行性研究报告、选址报告、建筑设计平面图、资信证明、营业执照等材料。杨**计委经初步审查后，于2014年7月14日至18日在上述地址进行拟设医疗机构公示，主要内容包括：“1、拟设医疗机构的类别：护理院。2、拟设医疗机构的执业地点：上海市杨浦区平凉路XXX号。3、拟设诊疗科目：内科；呼吸内科专业；心血管内科专业；老年病专业／外科／肿瘤科／医学检验科／医学影像科／中医科／康复医学科／临终关怀科。4、拟设医疗机构的床位数：99。5、拟设医疗机构的名称：上海平凉护理院。6、拟设医疗机构的设置人（设置申请人）的名称：东**司。7、投资总额：人民币500万。”2014年7月18日，上海怀德护理院向杨**计委提出异议，认为杨**计委批准在平凉路XXX号设立护理院，与其距离不足一公里，违反了《医疗机构设置规划指导意见》，导致医疗资源布局不合理，不利于医疗需求差异化发展，造成同业恶性竞争。2014年8月5日，杨**计委对上海怀德护理院的异议经审查后，作出答复：“根据市医疗机构设置规划，我区至2015年护理床位缺口达1500张，护理院作为紧缺医疗资源需大力发展，在‘十二五’规划期间不受设置距离的限制。故拟在平凉路XXX号设置护理院符合相关规定。”

2014年9月16日，东**司向杨**计委提交设置医疗机构申请书及全部申请材料，杨**计委当日决定受理，并进行审查。根据东**司的申请，市**委于2014年10月23日作出医疗机构名称核准通知，核准的护理院名称为“上海瑞江护理院”。2014年10月29日，杨**计委收到东**司提交的医疗机构名称核准通知，故于同日作出杨**设准字（2014）第000017号设置医疗机构批准书，核准东**司按照下列事项设置医疗机构：类别为护理院；名称为上海瑞江护理院；选址为上海市杨浦区平凉路XXX号；经营性质为非营利（非政府办）；床位（牙椅）为99（0）；服务对象为社会；诊疗科目包括内科、外科、医学检验科、医学影像科、康复医学科、临终关怀科、中医科、肿瘤科；投资总额为人民币500万元。上海怀德护理院不服，提出行政复议，上海市杨浦区人民政府于2015年3月26日作出复议决定，维持了被诉设置医疗机构批准书。上海怀德护理院仍不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销杨**计委作出的杨**设准字（2014）第000017号设置医疗机构批准书。

原审另查明：上海怀德护理院系2011年6月28日经批准设立的非营利性（非政府办）护理院，与拟设立的“上海瑞江护理院”距离约300余米。《上海市医疗机构设置规划（2011-2015）年》提出：“大力发展老年医疗护理机构”，“鼓励社会力量举办老年医疗护理机构”。《上海市杨浦区卫生改革与发展“十二五”规划》提出：“进一步优化医疗资源布局。加强医疗资源准入管理，2-3公里之内不重复设置同级同类医疗机构（康复、护理和高端医疗服务机构除外）。”

一审法院认为

原审法院认为：根据《医疗机构管理条例》第九条、第十一条第（一）项的规定，杨**计委作为区人民政府卫生行政部门，具有对辖区内床位不满100张的护理院设置申请进行审查批准的行政职权。杨**计委在收到东**司拟设置含99张床位的护理院相关申请材料后，进行了预受理审查，并依据《中华人民共和国行政许可法》以及《**生部关于医疗机构审批管理的若干规定》第一条第（三）项的规定，对拟设医疗机构的相关情况进行了公示，在上海怀德护理院提出异议后，针对该医疗机构设置规划问题进行了答复，告知异议不成立，并在东**司提交正式申请及全部材料后，进行了受理、审查，于收到医疗机构名称核准通知当日，作出被诉设置医疗机构批准书，杨**计委的执法程序合法。虽然杨**计委公示在其正式受理之前，但该公示系根据东**司提出的申请材料作出，杨**计委正式受理申请的内容与其公示的内容无实质变化，未影响相关利害关系人的权利行使，并无受理后再次公示的必要。况且，本案杨**计委何时受理的时间节点仅关系到行政行为相对人的程序权利，而东**司对于其初次提交申请材料和杨**计委受理审查的程序并无异议，综上，上海怀德护理院认为杨**计委在立案前公示违法的主张，不予采纳。依据《上海市医疗机构管理办法》第十条的规定，申请设置医疗机构应当符合本市医疗机构设置规划、符合国家规定的医疗机构基本标准、有合适的场所和必要的资金。根据东**司提供的可行性分析报告、选址报告、资信证明、营业执照、房地产权证、建筑设计平面图等材料，杨**计委认定东**司的申请符合相关法律法规以及《上海市医疗机构设置规划（2011-2015）年》、《上海市杨浦区卫生改革与发展“十二五”规划》等规划要求，故作出设置医疗机构批准书，认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律、法规正确。上海怀德护理院提出杨**计委在2-3公里内批准设置两家护理院不符合医疗机构设置规划，并造成医疗资源浪费和恶性竞争的主张，缺乏事实和法律依据。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上海怀德护理院的诉讼请求。判决后，上海怀德护理院不服，向本院提起上诉。

上诉人诉称

上诉人上海怀德护理院上诉称：医疗机构设置规划指导意见明确了规划主体，原审法院将设定规划主体概念偷换成规划的合法性。程序违法并非以是否影响相关人权利行使为确认条件。被上诉人杨**计委在正式受理后没有依法进行公示，程序违法。被上诉人杨**计委在上诉人设立时明确告知，2-3公里内不得设立同级医疗机构。现被上诉人批准原审第三人设立的护理院有与上诉人几乎相同的门诊服务，不仅造成医疗资源浪费，还导致上诉人门诊业务萎缩，不利于对上诉人这种民营单位的支持和保护。原审法院未对被上诉人的行政许可行为进行全面审查。原审判决错误，请求撤销原判，改判支持上诉人一审的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人杨**计委辩称：按照《上海市医疗机构设置规划（2011-2015）年》指出的杨浦区老年医疗护理资源严重匮乏，鼓励社会力量举办老年医疗护理机构的要求，上海市杨浦区人民政府2011年10月发布的《上海市杨浦区卫生改革与发展“十二五”规划》明确，护理院紧缺医疗资源需大力发展，在“十二五”规划期间不受设置距离限制。被上诉人在预受理审查原审第三人的申请后，进行了公示，对上诉人提出的异议，被上诉人进行了答复，未限制上诉人权利的行使，被上诉人的公示程序不违法。上诉人提出的2-3公里内不允许同类护理院的存在，意在该地区独家经营护理院。上诉人与原审第三人均为非营利性的服务社会的医疗机构，应互相促进、共同发展，谈不上恶意竞争。被上诉人作出的设置医疗机构批准许可，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序和权限。原审判决正确，请求予以维持。

原审第三人东**司述称：不同意上诉人的诉讼请求。上诉人认为原审法院未全面审查，没有事实依据和法律依据。原审法院对行政主体资格、认定事实和证据、适用法律、程序进行了全面的审查。同时对上诉人提出的多项证据不予认定，也反映了包括对上诉人的全部请求原审法院也进行了全面的审查。上诉人主张2-3公里内不得设置同类护理院医疗机构缺乏法律依据。相关文件明确养老服务业是紧缺型资源，且新设立的护理院和上诉人都是非营利性企业，不存在上诉人所主张的加剧医疗资源分布不平衡的格局和恶性竞争问题。被上诉人的公示程序未侵害上诉人的利益，被上诉人作出的许可合法有效。原审判决正确，请求予以维持。

本院查明

本院经审理查明：原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。

本院认为

本院认为：根据《医疗机构管理条例》、《上海市医疗机构管理办法》的规定，设置医疗机构，应当向卫生行政部门提出申请，经卫生行政部门批准后，向其他部门办理有关手续。设置床位不满100张的医疗机构、护理院（站）等，向所在地的县级人民政府卫生行政部门提出申请。卫生行政部门应当根据医疗机构设置规划、国家规定的医疗机构基本标准等规定审批医疗机构的设置申请。因此，被上诉人杨**计委具有对向其申请设置的护理院进行审批的职权。

本案的争议焦点主要在于：医疗机构设置是否符合规划；医疗机构设置的公示合法性。

《医疗机构管理条例》第六条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。《医疗机构管理条例实施细则》第八条规定，各省、自治区、直辖市应当按照当地《医疗机构设置规划》合理配置和合理利用医疗资源。《医疗机构设置规划》由县级以上地方卫生行政部门依据《医疗机构设置规划指导原则》制定，经上一级卫生行政部门审核，报同级人民政府批准，在本行政区域内发布实施。上海市杨浦区人民政府2011年10月下发的《上海市杨浦区卫生改革与发展“十二五”规划》中明确，护理院作为紧缺医疗资源需大力发展，在“十二五”规划期间不受设置距离限制，2-3公里以内不重复设置同级同类医疗机构（康复、护理和高端医疗服务机构除外）。原审第三人东**司于2014年9月向被上诉人杨**计委提出医疗机构设置申请，被上诉人按照上海市杨浦区人民政府2011年10月下发的《上海市杨浦区卫生改革与发展“十二五”规划》医疗机构设置规划进行审查，并无不当。上诉人认为被上诉人违反2-3公里内不得设立同级医疗机构的规定，依据不足。

《**生部关于医疗机构审批管理的若干规定》明确，卫生行政部门必须严格按照《医疗机构设置规划》批准设置医疗机构；必须严格审核医疗机构设置申请书、申请人资质条件、可行性研究报告、设置协议书、选址报告、资信证明、建筑设计平面图等设置申请材料，以及医疗机构土地使用、规划建设等方面的证明材料。医疗机构设置批准实行公示制，卫生行政部门对受理的医疗机构设置申请要进行为期5个工作日的公示。被上诉人在预受理审查原审第三人的申请后，进行了为期5个工作日的公示，对上诉人提出的异议及时进行了处理回复，未限制上诉人等权利的行使。虽然，被上诉人的公示不完全符合《**生部关于医疗机构审批管理的若干规定》所规定的受理后进行公示的要求，但被上诉人实质上已满足了程序设定的公示异议审查制度。被上诉人在预受理阶段进行公示，属于程序瑕疵。被上诉人审核了原审第三人提交的医疗机构设置申请书、资质条件、可行性研究报告、设置协议书、选址报告、资信证明、建筑设计平面图、房地产权证等设置申请材料，对原审第三人作出被诉的设置医疗机构批准行为，认定事实清楚、适用法律正确。上诉人主张的原审法院未全面审查被上诉人的行政许可，缺乏事实证据和法律依据。对其上诉请求，本院难以支持。原审判决并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海怀德护理院负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十二日