上诉人相明彦、蒋**与被上诉人南京市规划局规划行政许可一案的行政判决书

审理经过

上诉人相明彦、蒋**因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人江苏运**有限公司（以下简称运**司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月20日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人相明彦的委托代理人相顺海，上诉人蒋**的委托代理人朱*，被上诉人南京市规划局的委托代理人周**、涂**，原审第三人运**司的委托代理人黄*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2013年6月20日，南京市发展和改革委员会作出宁*改投资字（2013）364号《关于江苏运**有限公司中山北路279号地块项目的重新核准决定书》，同意运**司建设中山北路279号地块项目。2014年7月16日，运**司就3503厂南京**市中心二期B2地块取得了人防工程专项审查意见书。2014年7月21日，运**司就B2地块1－8号楼通过了节能设计要求。2013年6月5日，南京市环境保护局向第三人运**司就3503厂内B1、B2、B4、B5－2地块项目核发了《关于江苏运**有限公司中山北路279号3503厂地块项目环境影响报告书的批复》。2013年1月31日，南京市园林局作出《关于南京鼓楼区虹桥新城市广场二期地块项目规划设计方案的审查意见》。2014年9月11日，运**司取得位于鼓楼区中山北路279号19029.63平方米的国有土地使用权。2007年9月5日，市规划局核发了3503厂地块（包括B2地块）的建设工程规划设计要点及附图。2014年1月20日至1月30日，3503厂地块项目B2地块进行了建设项目批前公示。2014年3月21日，市规划局审定了3503厂地块建设工程规划设计方案。2014年9月12日，第三人就中山北路279号地块项目（3503厂地块南京**市中心二期）B2地块2#楼及3#楼9层，向市规划局申领建设工程规划许可证，并提交了上述材料。市规划局审核后，于2014年9月17日核发了建字第320106201410578号建设工程规划许可证。后市规划局在其网站上进行了公示。原告蒋**等人就涉案建设工程规划许可证向江苏省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，2015年1月12日，江苏省住房和城乡建设厅作出（2014）苏建行复（决）字143号行政复议决定书，维持市规划局作出的涉案建设工程规划许可证。后蒋**、相明彦向原审法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销市规划局作出的案涉规划行政许可。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第五条规定：“市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作；县城乡规划主管部门负责辖区内城乡规划管理工作，并接受市城乡规划主管部门的指导与监督。”市规划局系南京市城乡规划主管部门，具有依法核发建设工程规划许可证的法定职责。

《南京市城乡规划条例》第三十九条规定：“国有土地上的建设工程，建设单位或者个人持下列材料向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明文件；（三）有关项目的批准、核准、备案文件；（四）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础施工设计图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，运**司取得涉案地块的国有土地使用权。2014年9月12日，运**司向市规划局提出建设工程规划许可申请，其向市规划局提交了国有土地使用权证、项目批准文件、规划设计要点、规划设计方案审定通知书、节能设计审查意见、环境影响批复、人防施工图审定意见等材料，该申请材料符合上述法律规定。市规划局受理该申请后，审核了上述材料后，于5个工作日核发建字第320106201410578号建设工程规划许可证，符合《市城乡规划条例》的要求。

运**司在申领涉案建设工程规划许可证之前，已取得涉案工程用地范围内19029.63平方米国有土地使用权。同时，运**司还取得中山北路279号地块的项目核准决定、人防工程施工图专项审查意见、节能设计审查意见、环境影响批复等材料。虽然上述核准决定、审查意见等材料并非单独针对19029.63平方米的地块作出，但均包含了涉案建设工程的用地范围。运**司就中山北路279号地块项目分期申领建设工程规划许可证并不违反法律规定，市规划局据此核发建设工程规划许可证亦无不当。市规划局核发建字第320106201410578号建设工程规划许可证的具体行政行为，依据充分，适用法律、法规正确。相**、蒋**要求确认该建设工程规划许可证违法、无效，并予以撤销的诉讼请求不予支持。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回相**、蒋**的诉讼请求。案件受理费50元，由相**、蒋**负担。

上诉人诉称

上诉人相明彦、蒋**上诉称，1、上诉人是南京**市中心二期B2地块宗地权利人。根据《国有土地房屋征收和补偿条例》的规定，上诉人的私有住宅只有市、县人民政府才有权依法征收，第三人运**司无权征收上诉人的住宅，第三人运**司能否取得上诉人房屋土地使用权是不确定的。能否最终完全取得南京**市中心二期B2地块宗地面积25318.28平方米的土地使用权不能确定，第三人运**司向被上诉人提交的批准文件，规划设计要点，规划设计方案，审定通知书，节能审查意见，环境影响批复，人防施工图审定意见等材料能否成立也是不确定的。原审判决对上述事实以及其中的关联性未加认定，属认定事实不清。2、南京**市中心二期B2地块是单一宗地，面积25318.28平方米，而非19029.63平方米，运**司向被上诉人申领建设工程规划许可的前置条件应该是：已经取得南京**市中心二期B2地块规划地块许可建设用地面积25318.28平方米的土地使用权，且已确权登记取得B2地块的《国有土地使用权证》，运**司在申领涉案建设工程规划许可证之前，虽然已经取得涉案工程用地范围内的一部分，面积19029.63平方米国有土地使用权，但是并没有取得南京**市中心二期B2地块宗地其他权利人的授权。3、运**司向被上诉人提出建设工程规划许可申请，其向被上诉人提交的相关材料皆为B2宗地整体面积25318.28平方米的材料，并没有单独针对B2地块19029.63平方米的相关材料。4、南京**市中心二期B2地块是协议出让，订立出让协议前应首先收回土地并注销原权利人的国有土地使用权证，形成净地后才可以协议出让给运**司。既然土地应该净地出让，规划也就应该净地规划。只有在运**司取得B2地块建设面积25318.28平方米的国有土地使用权证后，被上诉人才能依据南京市城乡规划条例的相关规定核发B2地块的建设工程规划许可证。所以，被上诉人所作建筑工程规划许可的行政行为违法、违规。综上请求：1、依法撤销南京**法院（2015）鼓行初字第13号行政判决。2、依法判定被上诉人作出的建字第320106201410578号《建设工程规划许可证》违法、违规、无效，并予以撤销。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局答辩称，1、关于涉案规划许可，市规划局核发时前置程序齐全，城乡规划法规定的法定材料齐备，其内容符合城乡规划法的规定。2、市规划局认为上诉人故意混淆规划用地和实际建设用地的概念，本案土地出让合同规定的出让土地面积为68889.3平方米即规划用地，涉案建设用地包含在B2地块中建设单位已经取得了国有土地使用权的19029.63平方米面积内。市规划局核发建设规划许可证B2地块二号楼、三号楼均在第三人取得建设用地使用权证的范围内，即19029.63平方米内。3、上诉的理由与事实是指第三人取得的土地使用转让合同不符合相关程序。建设用地规划许可核发的条件是已有国有土地使用权证，而不是土地出让合同。上诉人所说的国土厅的复核决定和最高人民法院的司法解释均是指关于土地使用权合同的认定。本案中，到目前为止尚未认定土地使用权合同违法，且国土资源厅的信访复核决定指的是取得国有土地使用权过程中的程序，并没有否定土地出让合同的合法性，而且该证据与本案的建设工程规划许可没有关联。4、建设项目的情况复杂、多种多样，建设土地面积有大有小，不可能一概而论，正因为如此《南京市城乡规划条例》第四十七条、第四十九条对分期建设有明确的规定，上诉人认为一个建设项目不能分期许可、分期建设不符合事实和法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人运通公司述称，根据《南京市城乡规划条例》第四十七条规定，“需要分期建设的建设项目，建设单位应当在修建性详细规划或者规划方案中提出分期建设计划。分期建设计划应当明确分期建设用地范围、建设规模和配套设施等内容，并按照规划条件的要求进行基础设施和公共服务设施的建设。”故被上诉人南京市规划局可以分期作出规划许可。上诉人称毛地不能规划、净地才能规划的理由没有法律依据，不能成立，其他同意被上诉人市规划局的答辩意见。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：

1、南京市规划局建设项目规划审批事项申请表（含组织机构代码证）、南京市规划局建设工程设计方案自审表，证明建设单位依法提起行政许可申请。

2、南京市规划局行政事项受理通知书（宁规受字（2014）06290），证明市规划局依法受理。

3、国有土地使用权证（宁鼓国用（2014）第18572号），证明建设单位取得土地权属。

4、《关于江苏运**有限公司中山北路279号地块项目的重新核准决定书》（宁*改投资字（2013）364号），证明建设单位取得项目批准文件。

5、南京市结建人防工程施工图设计文件专项审查意见书（宁**施审（2014）089号），证明建设单位取得人防意见。

6、节能设计审查情况，证明建设单位取得节能审查意见；

7、《关于江苏运**有限公司中山北路279号3503厂地块项目环境影响报告书的批复》（宁环建（2013）44号），证明建设单位取得环评意见。

8、《关于南京鼓楼区虹桥新城市广场二期地块项目规划设计方案的审查意见》（编号YL13001B01），证明建设单位取得园林部门意见。

9、建设工程规划设计要点及附图，证明市规划局依法核发规划条件。

10、南京市规划局建设工程规划审定意见通知书（宁规方案（2014）00144号），证明市规划局依法审定方案。

11、建设项目规划管理批前公示相关资料，证明市规划局依法进行了批前公示。

12、建字第320106201410578号建设工程规划许可证及总平面图（代核准图一套），证明市规划局依法核发了许可。

13、南京市城市规划网站公示截屏，证明市规划局许可后公示。

原审被告市规划局向原审法院提交的依据有：1、《中华人民共和国城乡规划法》。

2、《江苏省城乡规划条例》。

3、《南京市城乡规划条例》。

原审原告相明彦、蒋**向原审法院提交的证据有：1、土地证，证明B2地块第三方只取得部分地块的土地证。

2、经济技术指标，证明规划是以B2整块地块做的，建设用地面积是25318平方米，容积率是1.6。

3、建设工程规划许可证，证明市规划局作出涉案行政行为。

4、政府信息公开告知书，证明原告是通过信息公开获取涉案规划许可证。

5、南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行诉初字第1号行政裁定书，证明原告等人曾就国有土地出让合同向鼓**院起诉，鼓**院不予受理。

6、国有建设用地使用权出让合同，证明合同讲到3503厂地块有5块，B2地块是其中一个，没有19029.63平方米的概念。

7、（2014）苏建行复（决）字143号行政复议决定书，证明原告就320106201410578号建设工程规划许可证向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议。

8、房屋所有权证、国有土地使用权证，证明原告是B2地块的权利人。

9、宁规城中用地（2007）0072号建设用地规划许可证、信息公开告知书，证明B2地块面积是25340平方米。

10、照片1组，证明相明彦、蒋**的房屋目前还存在。

原审第三人运通公司未向原审法院提交证据。

上述证据及依据已随案移送本院。

本院查明

原审法院对市规划局及相明彦、蒋**提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。

本院认为

本院经审查认为，原审法院对证据的审核认证符合规定，依法予以确认。

二审庭审中，上诉人相明彦、蒋**向本院提供的证据有：

1、江**土厅苏国土资信核（2015）8号《信访事项复核意见书》，证明涉案土地出让过程中没有按照法律程序办理原土地使用权人土地使用权注销程序，土地出让程序不符合法律规定，土地出让合同本身的效力是有问题的，所以被上诉人作出的规划行政许可也不符合相应的法定条件。如果不是净地出让不应该办理相应的规划许可；

2、《关于朱*等信访事项的复查意见》宁国土资信（2015）7号，证明规划范围内还有少量的居民划拨用地，规划范围内是毛地；

3、关于张**申请信息公开的回函，证明B2地块是没有经过市县级政府授权的征收行为。

经当庭质证，被上诉人、原审第三人对上诉人提交的3份证据的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可。本院经审查认为，上诉人提交的3份证据均涉及3503厂地块或其中的B2地块，而案涉建设工程规划许可证所涉土地仅是其中B2地块中一部分土地面积为19029.63平方米，且原审第三人已取得该19029.63平方米国有土地使用权证，上诉人对此也无异议，故上诉人提交的该3份证据，与本案无关联性，本院不予确认。

原审法院查明的事实正确，本院予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》及《南京市城乡规划条例》的相关规定，市城乡规划局是南京市城乡规划主管部门，具有根据城乡规划法律、法规、规章的有关规定核发建设工程规划许可证的法定职权。

《南京市城乡规划条例》第三十九条规定：“国有土地上的建设工程，建设单位或者个人持下列材料向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明文件；（三）有关项目的批准、核准、备案文件；（四）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础施工设计图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，原审第三人在取得相关地块的国有土地使用权后，于2014年9月12日向市规划局提出建设工程规划许可申请，同时提交了建设工程规划许可申请书、国有土地使用权证、项目批准文件（《关于江苏运**有限公司中山北路279号地块项目的重新核准决定书》）、规划设计要点、规划设计方案审定通知书、节能设计审查意见、环境影响批复、人防施工图审定意见等材料。其中项目批准文件（《关于江苏运**有限公司中山北路279号地块项目的重新核准决定书》）、人防工程施工图专项审查意见、节能设计审查意见、环境影响批复等材料，虽然并非单独针对涉案国有土地使用权证所载19029.63平方米的地块作出，但均包含了涉案建设工程规划许可证所许可建设工程的用地范围。上述申请材料符合规定。市规划局受理该申请后，经审核上述材料，于5个工作日内核发建字第320106201410578号建设工程规划许可证。市规划局作出的涉案建设工程规划行政许可符合城乡规划法律、法规、规章的规定。

上诉人称南京**市中心二期B2地块面积25318.28平方米是单一宗地，不可再分期建设、规划，但该主张缺乏法律依据。原审第三人就南京**市中心二期B2地块项目分期进行建设，并分别申领建设工程规划许可证并不违反法律法规的规定，市规划局据此核发建设工程规划许可证亦无不当。

上诉人还称南京**市中心二期B2地块出让时未收回国有土地使用权，但本案诉讼标的为被上诉人作出的建设工程规划许可行为，上诉人该主张不属于本案审理范围。上诉人主张被上诉人在运**司未取得南京**市中心二期B2地块全部土地使用权的情况下进行涉案规划许可违法，经查，在案证据证明运**司已取得案涉规划许可项下相应土地的使用权，被上诉人据此作出规划许可并无不当。

综上，市规划局核发建字第320106201410578号建设工程规划许可证的行政行为，依据充分，适用法律、法规正确，行政程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，上诉人上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人相明彦、蒋**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十九日