倪**与戴*一案二审行政判决书

审理经过

上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局与杨**等8人因蔡**诉瑞安市住房和城乡规划建设局用地规划行政许可一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2014）温瑞行初字第107号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月29日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月22日和4月16日公开开庭进行了审理。上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局的委托代理人黄**、余心海与上诉人杨**等8人的共同委托代理人盛*及被上诉人蔡**的委托代理人王**到庭参加诉讼。原审第三人蔡**、戴*、戴文经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案报经浙江**民法院批准延长审限二个月，现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：第三人杨**等8人和蔡**、戴*、戴*均系瑞安市莘塍街道下村房屋拆建户。第三人杨**等8人和蔡**、戴*、戴*为将自有房屋拆建，向原瑞安市规划建设局提出建设用地规划许可申请。2010年5月24日，原瑞安市规划建设局向第三人杨**等8人和蔡**、戴*、戴*核发地字第031042010006号建设用地规划许可证，并划定建设房屋的红线范围图作为该建设用地规划许可证的附图等，被许可使用的涉案建设用地位于k1团块。原告蔡**所有的坐落于瑞安市莘塍街道下村中心街2巷的轩屋（土地使用权证：瑞集用（2002）字第10-115号、土地使用权16.9平方米）在被许可使用的涉案建设用地范围之内。事后，因原告蔡**以被诉建设用地规划许可的用地范围内有其合法轩屋，与第三人杨**等人发生争议，致使原告等人停止建设行为。2014年1月16日，第三人杨**等8人起诉要求撤销被告作出的地字第031042010006号建设用地规划许可行为，并责令被告重新作出行政行为。2014年3月20日，瑞安市人民法院作出（2014）温瑞行初字第12号行政裁定，以第三人杨**等8人的起诉已超过期限予以驳回。原告蔡**、第三人杨**等8人不服而提起上诉，温州**民法院于2014年6月12日作出（2014）浙温行终字第143号终审裁定，驳回蔡**、第三人杨**等8人的上诉，维持原审裁定。另查明，原瑞安市规划建设局与原瑞安**理局于2011年间撤并为瑞安市住房和城乡规划建设局。

一审法院认为

原判认为：被诉建设用地规划许可是依第三人杨**等8人和蔡**、戴*、戴*等申请而作出，被许可的用地权利主体也是第三人杨**等8人和蔡**、戴*、戴*，系可诉的行政行为。被告辩称建设用地规划许可行为审查的对象是建设项目用地是否符合控制性详细规划，不以土地权利归属为前提，无需审查建设用地规划许可范围内的原土地权利，而是作为建设单位在将来申请办理用地手续时用以证明申请的用地符合城市规划要求的凭证，其理由不能成立，不予采纳。被诉建设用地规划许可将蔡**所有的轩屋所占土地的使用权纳入被许可建设用地规划范围，故被诉建设用地规划许可与蔡**有法律上的利害关系，蔡**具有本案的原告诉讼主体资格。被告提供的证据不能证明原告蔡**的起诉已过起诉期限，其主张原告的起诉已过起诉期限的意见，不予采纳。原告蔡**在被诉建设用地规划许可红线范围内拥有合法的轩屋土地使用权证，在该证未注销或撤销登记以及没有证据证明原告的轩屋已经另行办理拆建审批的情况下，被诉建设用地规划许可将该土地上的相关用地权益许可给原告之外的第三人，缺乏依据，应属违法。瑞安市人民政府作出涉案宅基地的审批行为在被诉建设用地规划许可之后，被告关于“涉案建设规划许可的土地已经由瑞安市人民政府作出后续审批，原告主张的16.9㎡的土地使用权证书虽然未注销，但实质上原告已经因宅基地审批行为而丧失该土地权利”的辩称，不影响对被诉建设用地规划许可违法性的认定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销原瑞安市规划建设局于2010年5月24日作出的第031042010006号建设用地规划许可，其向第三人杨**、吴**、倪**、吴**、倪**、倪**、吴**、倪**、蔡**、戴*、戴*核发的地字第031042010006号建设用地规划许可证作废。

上诉人诉称

上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局诉称：一、原判认定被诉用地规划许可行为与被上诉人蔡**有法律上的利害关系，与事实和法律不符。原审认定被诉建设用地规划许可将该土地上的相关用地权益许可给第三人，缺乏事实依据。用地规划许可不会也不可能影响到许可范围内已存在的土地权利人的土地权益。二、原判认定被上诉人蔡**在被诉建设用地规划许可红线范围内拥有合法的轩屋土地使用权证，并以此为基础认定被诉用地规划许可行为违法的理由不成立。被上诉人蔡**所持的16.9平方米集体宅基地使用证属于应注销而未注销的证件，其土地权利实质已经于2006年灭失。该16.9平方米的宅基地客观上已经被瑞安市人民政府作为原审第三人的拆建用地进行审批，在县级人民政府依法作出的宅基地用地审批效力存续的情况下，原判又认定被上诉人对该宅基地享有土地权利，显然存在效力冲突，与法不符。三、原判处理方式不合法。诉争的16.9平方米宅基地位于莘塍街道下村k1地块旧村改造范围内，原审第三人的房屋拆建项目作为该村旧村改造的一部分，关系该村整体改造的公共利益，包括诉争的轩屋在内的老房屋都已经拆除完毕，新建房屋工程已经开始建设。在此情况下，撤销被诉具体行政行为将会损害社会公共利益。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

上诉人杨**、吴**、倪**、吴**、倪**、倪**、吴**、倪**等人同意瑞安市住房和城乡规划建设局的上诉意见，并补充诉称：上诉人杨**等人于2010年取得被诉用地规划许可证，并凭该证分别领取了建设工程规划许可证等证件后开始施工建设，但当施工单位进场施工时，被上诉人蔡**却以其依法享有的16.9平方米的轩房被划入建设用地范围，侵犯其利益为由多次阻止上诉人的施工行为甚至发生暴力冲突。在调解过程中，被上诉人蔡**已知道被诉行政行为，有关单位也明确告知了被上诉人蔡**，并强制拆除其诉争的轩屋。上诉人杨**等人就被诉行政行为向原审法院提起诉讼时，原审法院认定其已超过起诉期限，故本案的起诉也应超过起诉期限。综上，请求驳回被上诉人蔡**的起诉。

被上诉人辩称

被上诉人蔡**辩称：一、用地规划许可一方面要审查用地范围是否符合城乡规划，另一方面要确定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，故应当要审查建设用地范围内的土地权属情况。被上诉人蔡**与被诉行政行为有法律上的利害关系。同时，瑞安市人民政府作出的房屋拆、改建用地审批行为没尽到谨慎审查义务，是错误的行政审批行为。上诉人不能以后续的错误行政行为否定被诉行政行为的违法性。被上诉人蔡**16.9平方米宅基地使用权是合法的产权，不属于权利灭失或应当注销宅基地使用权证的情形。本案不涉及社会公众利益，虽然旧村改造涉及到其他村民利益，但属于个人利益。所以，错误的被诉行政行为应当撤销。二、被上诉人蔡**一直不知道被诉建设用地规划许可行为，也不知道许可确定的用地位置和范围。被上诉人蔡**是在2014年上诉人杨**等人就被诉行政行为向原审法院提起诉讼时才知道被诉建设用地规划许可行为内容。因此，被上诉人蔡**的起诉未超过法定期限。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。在二审期间，上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局补充提交了14339号和14762号房屋所有权证、不动产登记系统注销记录、情况说明。上诉人杨**等人补充提交了瑞安市莘塍街道下村2013年11月27日的两委会记录、瑞安市住房和城乡规划建设局莘塍住建所的记录查询单。被上诉人蔡**补充提交了基础设施配套费收据等证据。

在二审庭审中，各方当事人围绕被上诉人蔡**提起本案诉讼是否符合法定起诉条件、被诉建设用地规划许可是否违法以及原判撤销被诉建设用地规划许可的判决方式是否恰当等争议焦点进行了质证和辩论。

本院认为

经审理，本院认为：一、各方当事人在二审期间补充提交的证据与被诉建设用地规划许可的合法性没有关联，本院不作认定。原判认定的事实本院予以确认。二、被上诉人蔡**经登记取得合法产权的16.9平方米宅基地上的轩房在被诉建设用地规划许可所核定的用地范围内，在其土地使用权未被依法收回及对是否已经获得补偿存在争议的情况下，被上诉人蔡**与被诉建设用地规划许可行为有法律上的利害关系，具备本案原审原告诉讼主体资格。三、上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局和杨**等人没有提供充分证据证明被上诉人蔡**在提起本案诉讼之日的两年前已经知道或应当知道被诉建设用地规划许可行为内容，其主张被上诉人蔡**起诉超过法定期限，本院不予支持。四、建设用地规划许可证是城乡规划行政主管部门确认建设项目的用地位置和范围及相关规划条件的许可文件，法律法规并没有规定城乡规划行政主管部门在作出建设用地规划许可时，核定的建设项目用地范围内不得存在他人的土地使用权，换言之，建设用地规划许可不涉及土地使用权的归属，并不以先行收回用地范围内尚存的土地使用权为前提。建设用地规划许可证是建设单位向土地主管部门申请土地使用权审批的前置条件，但并不意味着建设单位取得建设用地规划许可证后就必然能获得土地使用权。本案中，被上诉人蔡**是否已经就诉争的轩房与村委会达成拆迁补偿协议以及上诉人杨**等人能否取得涉案用地范围的土地使用权，属于收回涉案用地范围内蔡**等人的土地使用权及对杨**等人进行土地使用权审批等相关行政行为应当审查判断的事项，与被诉建设用地规划许可行为无关，不属本案的审查范围，本案不作评判。被上诉人蔡**主张建设用地规划许可应当要审查建设用地范围内的土地权属情况，于法无据。原判以被上诉人蔡**在被诉建设用地规划许可红线范围内拥有合法轩房，土地使用权证未被注销，被诉建设用地规划许可行为将该土地权益许可给原告之外的第三人为由，认定被诉建设用地规划许可行为违法，亦于法无据。原瑞安市规划建设局根据杨**等人要求建房的报告、村委会意见及总平图等材料，依据控制线详细规划确定的规划指标，确认涉案建设项目的用地位置和范围及相关规划条件，并不违法。被上诉人蔡**以建设项目用地范围内有其房屋为由要求撤销被诉建设用地规划许可行为，诉讼请求不能成立，依法应予驳回。原判撤销被诉行政行为不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

撤销浙江省瑞安市人民法院（2014）温瑞行初字第107号行政判决；

驳回蔡**要求撤销原瑞安市规划建设局作出的地字第031042010006号建设用地规划许可行为的诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人蔡**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月二十二日