刘*、刘*与武汉市**理委员会行政许可一审行政判决书

审理经过

原告刘*、刘**被告武汉市**理委员会城建行政许可一案，向本院提起行政诉讼。原告刘*、刘*在起诉时将武汉市江岸区人民政府二七街办事处列为案件第三人一并提起诉讼。本院于2015年4月23日受理后，依法向被告武汉市**理委员会和第三人武汉市江岸区人民政府二七街办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并组成由代理审判员杨*担任审判长，人民陪审员王**、宋**参加的合议庭，于2015年7月3日公开开庭进行了审理。原告刘*、刘*，被告武汉市**理委员会的委托代理人张*、尉常河，第三人武汉市江岸区人民政府二七街办事处的委托代理人祝嵩到庭参加诉讼。本院应当事人申请组织协调，后因各方意见不统一未果。本案经合议庭评议，现已审理终结。

被告武汉市**理委员会（以下简称区城管委）根据第三人武汉市江岸区人民政府二七街办事处（以下简称二七街办事处）的申请，于2014年12月31日作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》。

原告诉称

原告刘*、刘**称，其于2015年3月通过其他诉讼得知被告区城管委已作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》，对解放大道头道街至二七路段临时占用城市道路的行为再次进行行政许可。两位原告认为该决定书认定事实不清，证据不足，故诉至法院，请求依法撤销（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》。

原告刘*、刘*为证明其主张向本院提交了以下证据：1、（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》，拟证明被告区城管委作出了涉案行政许可行为。2、光盘及视频说明，拟证明第三人二七街办事处实际建设围墙范围为1600米，地点是解放大道、转车楼（二七路）、下正街、头道街；被告区城管委许可的占道围墙封堵了头道街道路；被告区城管委许可的占道围墙压占了电力线路保护区；被告区城管委许可的占道围墙围占了消防栓。3、《武汉市国土规划局信息公开答复书》（第20140625号、第20140628号），拟证明被告区城管委许可的占道围墙没有取得城乡规划主管部门的批准。4、岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》，拟证明被告区城管委作出了涉案行政许可行为，且该许可证记载的“路面种类”内容与实际不相符。5、湖北省非税收入一般缴款书（（2014）№0040613240），拟证明被告区城管委未按程序规定先收费后许可，亦未向第三人二七街办事处收取押金。6、《武汉市城市管理行政许可实施办法》（武城管（2014）46号），拟证明被告区城管委向法院提供《武汉市城市管理行政许可实施办法》（武城管（2011）69号）系不依法提供证据。

被告辩称

被告区城管委辩称：1、根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《武汉市城市道路桥梁管理办法》的规定，我委作为城市道路的主管部门，享有对辖区内临时占用城市道路申请进行审核并制发临时占道许可的职权。2、2014年12月29日，第三人二七街办事处因征收打围需要在解放大道一线、头道街、下正街进行临时占道，向我委提出临时占道申请并提供了相应资料。经审查，我委认为第三人二七街办事处的申请符合相关法律规定，即于当月31日依法向其颁发了岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》。我委的行政许可行为符合法律、法规的规定，程序合法，请求人民法院依法维持。3、解放大道一线、头道街、下正街临时占道行政许可事宜，已经武汉市及江岸区两级人民法院审理并作出生效判决，现原告刘*、刘*又针对同一事实和法律问题重新提起诉讼，应依法驳回其起诉。综上，我委请求人民法院依法判决驳回原告刘*、刘*的诉讼请求。

被告区城管委在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《江*区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（岸政办（2010）20号）；2、《江*区机构和职能调整工作实施意见》（岸*（2013）4号）。该组证据拟证明被告区城管委具有对临时占用城市道路的申请作出行政许可决定的职权。第二组：1、临时占用城市道路申请表；2、临时占用城市道路文明施工管理承诺书；3、《武汉市江*区人民政府房屋征收决定书》（岸**（2014）1号）；4、武公交（江*）行许决字（2014）第169号《准予行政许可决定书》；5、房屋征收范围红线图；6、行政许可申请受理决定书；7、（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》。该组证据拟证明行政许可申请人因拆迁征收工地封闭打围需要，提交临时占道申请材料齐全，符合法定形式。被告区城管委在法定的期限内审查后，认为申请人提出的行政许可申请符合法定条件，故同意其临时占道申请，并向其颁发《城市道路临时占用许可证》。第三组：湖北省**民法院行政判决书［（2015）鄂**行终字第00059号］，拟证明两位原告针对同一事实和同一法律问题重复提起诉讼，应依法驳回其起诉；被告区城管委依照法律、法规以及人民法院生效判决的规定，作出行政许可行为。

第三人二七街办事处述称，其认可被告区城管委的答辩意见，并认为（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》涉及围墙的实施地址、围墙宽度、长度均与两位原告曾起诉的岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》相同，法院已生效的判决书中对该围墙许可的事实和证据认定已经很清楚，现在岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》只是对岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》的延续，不存在违法行为。

第三人二七街办事处未向本院提交证据。

经庭审质证，原告刘*、刘*对被告区城管委提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，岸政办（2010）20号文件的合法性、关联性、证明目的均有异议，认为“江岸区城市管理局”已经被取消，其设立文件依法亦应作废；岸*（2013）4号文件关联性、证明目的均有异议，认为该文件不能证明被告区城管委具有作出临时占道许可的权力。该文件下发后，被告区城管委未向法院提交新的“三定”方案以证明其具有相关法定职责。同时，根据《湖北省行政许可监督检查办法》第十二条的规定，行政机关实施行政许可的主体资格，应当经本级人民政府审查确认后，向社会公告。被告区城管委应当举证其具有实施行政许可的主体资格。对第二组证据：证据1的合法性、真实性、证明目的均有异议，认为第三人二**事处填写了虚假信息，实际存在的围墙总长度为1600米，位置是西至解放大道，北至转车楼，东至下正街，南至头道街；现场勘验意见处应当且仅应当为被告区城管委具有行政许可资格的工作人员签字；现场勘验意见处只有一位勘验人签字，不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定；被告区城管委在法定举证期间内未提交其依据的规范性文件以证明占道性质为“房屋征收”是否符合法律规定。证据2的真实性、合法性、证明目的均有异议，第三人二**事处仅加盖公章，未签署承诺日期，不符合书证的基本要求。证据3的关联性、证明目的有异议，认为该《房屋征收决定书》仅针对国有土地上的房屋；第三人二**事处仅是房屋征收实施单位，并无其它任何权限；房屋征收是行政行为，并非建设行为；房屋征收完毕后，才存在房屋拆除的可能，房屋征收过程中依法不准许有拆除行为。证据4的合法性、证明目的有异议，认为针对同一行为的许可存在两个不同部门的行政许可决定书不符合《中华人民共和国行政许可法》第二十六条和《武汉市道路桥梁管理办法》的规定。证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为房屋征收范围红线图应当由武汉市国土资源和规划局出具，该红线图无相应证据以证明其来源合法；该红线图范围为“二期（含二期－2片）”，与《房屋征收决定书》中“二七沿江片二期（二期－2片）不一致；该红线图与被诉行政行为没有法律上关联性。证据6的合法性、证明目的均有异议，认为被告区城管委在受理行政许可申请时，明知第三人二**事处申请的临时占道围墙未经城乡规划主管部门的批准，书面申请的临时占道地点也与实际不相符，且围墙占压了电力线路保护区，仍然错误接受其许可申请。证据7的合法性、证明目的均有异议，认为该许可决定超越了行政许可授权范围，对以征收为目的临时占道进行了许可；该许可决定程序违法，在第三人二**事处未缴纳临时占道费用和押金的情形下即做出行政许可行为；如被诉行政许可行为系岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》的延期行为，则第三人二**事处于2014年12月29日提出申请违反了《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定的期限。对第三组证据，证明目的有异议，认为该判决书已经确认了被告区城管委作出的行政许可行为程序违法。

第三人二七街办事处对被告区城管委提交的证据均无异议。

经庭审质证，被告区城管委对原告刘*、刘*提交的证据发表如下质证意见：对证据1，无异议。对证据2，证明目的和关联性均有异议，第三人二七街办事处实际所建围墙是否超出了行政许可范围并非本案审理范畴，两位原告系将非被诉行政许可范围内的临时占道围墙纳入涉案行政许可行为的合法性审查。对证据3，真实性无法确定，关联性有异议。对证据4，真实性无异议，证明目的有异议，理由同对证据2的质证意见。对证据5，真实性无异议，证明目的有异议，认为缴费并非准予延续行政许可的前置条件。对证据6，真实性无异议，但认为武汉**委员会制发的规范性文件无权直接调整行政许可的范围。

第三人二七街办事处对原告刘*、刘*提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性、证明目的无异议。对证据2，质证意见与被告区城管委的质证意见一致，且认为行政许可行为先于建设围墙的行为，故围墙实际是否压占电力线路保护区与行政许可行为无关。对证据3，真实性无异议，关联性和证明目的有异议。对证据4，真实性无异议，证明目的有异议。对证据5，认为缴费和许可的先后顺序并没有明确规定。对证据6，真实性由法院核实。

本院对上述证据认证如下：

1、被告区城管委提交的第一组证据文件内容真实，程序合法，且不与上位法律、法规及政府规章相冲突，本院依法予以采信，能够证明被告区城管委承继武汉**市管理局的职责，具有作出被诉行政许可决定的职权。第二组证据均真实、来源合法，能够证明第三人二七街办事处提出申请时提交的材料内容及被告区城管委进行受理和行政许可的具体程序、内容。但证据7中申请时间与证据1不相符，受理时间与证据6不相符。第三组证据真实、合法，能够证明人民法院生效裁判文书对岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》合法性的认定情况。

2、原告刘*、刘*提交的六份证据真实性本院均予以认可。其中，证据1系被诉行政行为，与被告区城管委提交的第二组证据7内容一致，审查认定情况相同；证据2能够证明被告区城管委作出行政许可的占道围墙确存压占输电井（变电电缆）路面盖板等情况；证据3能够证明武汉市国土资源和规划局于2014年8月25日认定涉案围墙的建设用地规划许可证、附图及临时建设工程规划许可证等政府信息不存在；证据4系被诉行政许可行为的书面证书；证据5能够证明第三人二**事处于2015年6月11日就涉案行政许可事项缴纳了城市道路占用挖掘费人民币117，099.10元；证据6与本院向被告区城管委调取的武城管（2011）69号文件内容不一致，该证据材料实为武城管（2011）69号文件的修订版本。

本院查明

经审理查明，武汉市江岸区人民政府于2014年1月15日作出岸政征（2014）1号《房屋征收决定书》，决定征收包含东起下正街，南临下正街277号至福建社区北区5号楼（含南区10号楼）连线，西至解放大道，北达转车楼路（含解放大道1478号至二七街109号）范围内的国有土地上的房屋，第三人二**事处为房屋征收实施单位。2014年5月14日，第三人二**事处因征收需要，向被告区城管委申请对解放大道一线、头道街及下正街外围临街修建围墙、临时占用城市道路。被告江**管委经审核同意后于同日向“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”（系第三人二**事处为二七片区房屋征收工作设置的临时性机构，其行为后果及权利、义务均由第三人二**事处承担）颁发了岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》，占道面积共计1800平方米，有效期自2014年5月15日至2014年12月31日。2014年9月1日，武汉市公安局江岸区交通大队对第三人二**事处作出了《交通隐患整改通知书》，认为该办事处未经交管部门允许，擅自在解放大道头道街段人行道设置围墙，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条的规定，要求第三人二**事处立即整改，消除安全隐患。第三人二**事处整改后，于2014年9月26日向武汉市公安局交通管理局申请占用道路（解放大道头道街至二七街）。当月29日，武汉市公安局交通管理局对“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”作出了《准予行政许可决定书》（武公交江岸行许**（2014）第169号），决定准予行政许可，有效期自2014年9月29日至2015年9月28日。

2014年12月29日，因岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》有效期将届满，第三人二**事处再次向被告区城管委提交临时占用城市道路申请表及相关材料，申请临时占用解放大道（头道街至二七路）的城市道路。被告区城管委经审查，于2014年12月31日作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》，并向第三人二**事处颁发了岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》，占道面积共计1840.50平方米，有效期自2015年1月1日至2015年9月28日。原告刘*、刘*不服上述行政许可决定，诉至本院，诉请如前。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款、《城市道路管理条例》第三十一条第一款、《湖北省城市道路管理实施办法》第二十七条第一款及《武汉市城市道路桥梁管理办法》第六条的规定，被告区城管委作为本辖区市政主管部门，具有批准辖区内临时占用城市道路申请的职权。被告区城管委于2014年5月14日向第三人二**事处作出（岸）许决［占］第14291号《准予行政许可决定书》，准许其对解放大道一线、头道街、下正街相应区域临时占用城市道路。2014年12月29日，第三人二**事处再次向被告区城管委提出的临时占道申请，其实质应为依据《城市道路管理条例》第三十六条之规定办理对（岸）许决［占］第14291号《准予行政许可决定书》（岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》）扩大面积、延长时间的变更审批手续。根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十四条第（二）项的规定，单位和个人使用经批准临时占用的道路，不得擅自改变占道性质、扩大占道面积、延长占道时间；确需延长占道时间的，应提前七天，按本办法第十一条或第十二条的规定办理延期手续。岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》有效期至2014年12月31日届满，第三人二**事处于当月29日方提出延期申请，违反了上述规定。

第三人二**事处依法向被告区城管委提交了临时占用城市道路申请表、占道地点平面示意图、房屋征收决定书及公安机关交通管理部门出具的许可决定，符合《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条第一款的规定；但其申报之时，占道范围内围墙业已客观存在，且申报当天被告区城管委即委派工作人员对现场进行了核查。经本院现场勘验，在涉案围墙解放大道沿线部分，确存数处位置压占输电井（配电电缆）的路面盖板，并有一处位置围堵、遮挡路面消防栓（消火栓）。经国网湖**供电公司和武汉市经济和信息化委员会协助调查，输电井为电力电缆通道（含电缆沟、电缆管道等）的井口，属于电力电缆线路范畴，系《电力设施保护条例》第十六条第（一）项规定的保护范围。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款、《武汉市实施行政许可若干规定》第二十一条第四款的规定，被告区城管委既已指派工作人员对行政许可申请材料的实质内容进行了实地核查，涉案行政许可又系对既存行政许可的变更和延续，则被告区城管委在现场勘验时理应对既存占道围墙是否符合申报条件及法律、法规的规定依法进行审核。现涉案围墙压占电力电缆线路保护区，圈占、遮挡消火栓，已涉及危害电力设施安全和消防安全，违反了《中华人民共和国电力法》第四条、《电力设施保护条例》第十六条第（一）项和《中华人民共和国消防法》第二十八条的规定。而被告区城管委作为行政许可实施机关，既未依法履行对被许可人从事行政许可事项活动中的违法行为进行监督检查的法定职责，又未尽对行政许可变更、延续事项审慎审查的义务，经现场核查后仍针对第三人二**事处的申请作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》，不符合行政许可法维护公共利益和社会秩序的立法目的和前述电力、消防法律、法规的禁止性规定。国网湖**汉供电公司称其曾就涉案围墙压占电力电缆线路保护区事宜与“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”进行过沟通并书面下达《电力设施安全隐患告知书》（武汉市输电检字第0003044号），但第三人二**事处隐瞒该事实，未如实向被告区城管委作出说明。

另，根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条的规定，临时占道申请的审批程序应为“城市管理部门审核同意，公安机关交通管理部门批准，再向城市管理部门缴纳占道费和押金，并由环卫管理部门登记、城市管理部门核发临时占道许可证”，在上述程序均完结之后，方可占用道路。被告区城管委于2014年12月31日作出涉案行政许可，第三人二七街办事处即占用道路，但迟至2015年6月11日方缴纳占道费，且未提交证据证明其缴纳了押金，违反了上述规定。同时，被告区城管委提交的证据材料中，申请表记载的申报时间和现场勘验时间均为2014年12月29日，受理决定书记载的受理时间为2014年12月30日；而（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》记载的申请时间却为2014年12月30日，受理时间为2014年12月31日，导致上述事实认定相互矛盾，程序混乱不清，作出行政许可决定不严谨。

原告刘*主张依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条的规定，只有因“工程建设需要”才能够进行占道道路审批，而第三人二七街办事处申请临时占道系为了房屋征收，不符合上述规定。然《中华人民共和国道路交通安全法》立法目的系维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保障人身、财产安全；《城市道路管理条例》系**务院为了加强城市道路管理，保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能而依法制定的行政法规。两部法律、法规适用的司法领域和语境并不一致，《城市道路管理条例》为城市道路管理方面的特别规定，相关领域目前并未由全国**大会及其常务委员会制定法律，故被告区城管委依据《城市道路管理条例》第三十一条的规定作出涉案行政许可决定并无不妥。

原告刘*、刘*还主张占道围墙的实际面积超出了涉案行政许可的范围，但超出许可面积的占道围墙既非涉案行政许可的内容和范围内，其即与被诉行政许可行为的合法性没有关联性。且原告刘*称其已对此进行了投诉，可以依法另行主张权利。

案件审理过程中，第三人二七街办事处经态度摇摆后最终认为（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》系重新申报行政许可而非延期，但根据《城市道路管理条例》第三十一条第二款、第三十六条、《湖北省城市道路管理实施办法》第二十七条第二款等规定，经批准临时占用城市道路的，占用期满后，应当及时清理占用现场，恢复城市道路原状；如需移动位置、扩大面积、延长时间的，则应当提前办理变更审批手续。而《湖北省城乡规划条例》第四十条则明确规定，在规划区内修建的临时建筑不得超过2层，使用期不得超过2年。确需延期的，可依法申请延期1年。使用期满后，建设单位和个人必须在20日内自行拆除，清理现场；未自行拆除的，由审批部门组织拆除。根据上述立法例，可知悉对于期限届满但仍需继续“临时”占用城市道路的，只能依法申请延续临时占用城市道路行政许可期限，并按照规定重新办理有关手续。故被告区城管委称岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》系对岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》期限延续的观点本院予以认可。

被告区城管委和第三人二七街办事处均认为被诉行政许可行为与涉案占道围墙压占电力电缆线路保护区等事实无关联性，但行政许可的变更和延续属于独立的具体行政行为，人民法院对其审查应及于许可变更及延期理由是否合法、与前置许可内容是否相承以及前置许可是否存在重大、明显违法情形等内容。被告区城管委在第三人二七街办事处超过法定期限提交申请，且经现场勘验的情况下，仍对实施过程中违反法律、法规禁止性规定的前置许可行为作出变更及延期许可，且相关事实认定不清，违反法定程序。但基于被告区城管委现已责令第三人二七街办事处将涉案占道围墙压占电力电缆线路保护区和遮挡消火栓的位置拆除完毕，改变了原违法行为，且（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》的有效期在本案判决生效之日前即已届满，故撤销被诉行政许可已无实际意义。同时，占道围墙所涉房屋征收决定系为保障公共利益需要，（2015）鄂**行终字第00059号《行政判决书》亦已认定该围墙涉及公共安全，占道围墙亦确使房屋征收活动与外界形成物理隔离，一定程度上保障了房屋征收活动的有序进行和他人的人身、财产安全。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第二款第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告武汉市**理委员会作出的（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》及对应颁发的岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》违法。

案件受理费人民币50元，由被告武**管理委员会负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月二十四日