桑植**坪花炮厂与桑植县安全生产监督管理局行政许可不作为一案二审行政裁定书
审理经过
上诉人桑植县洪家关枫**生产监督管理局行政许可不作为一案，不服湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第31号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桑植县洪家关**花炮厂（以下简称洪家关**花炮厂）的委托代理人明孝道、王**，被上诉人桑**监局（以下简称桑**监局）的法定代表人韦伦爱及委托代理人雷**、钟**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明
原审查明：湖南省**管理局于2007年8月29日向各市（州）、县（市、区）安全生产监督管理局作出湘安监烟花（2007）164号《关于做好新一轮烟花爆竹安全生产许可证工作的通知》及《烟花爆竹生产企业办理许可延期手续申报审批程序及要求》之规定，通知规定，《安全生产许可证》延期办理程序是，烟花爆竹企业应于《安全生产许可证》期满前三个月持《安全生产许可证延期申请审批表》和原《烟花爆竹安全生产许可证》报县（市、区）安监局、市**安监局逐级签署意见后，向省局提出申请；各市（州）、县（市、区）安监局应对延期许可的4个条件进行符合性审查。对符合延期条件，同意延期的不再进行其他审查，由颁证机关批准，核发新的《安全生产许可证》，对不符合条件的，办理重新许可。根据通知附件1的规定，办理许可延期手续申报审批程序如下：1、县安监局在受理原告的申请后，10日内进行审查，并在《烟花爆竹生产企业安全生产许可证延期申请审批表》上签署意见上报市局；2、市局在收到县局上报的资料后，10日内进行审查，签署意见后上报省局；3、省局在收到市局上报的材料后进行审查，对符合条件的在30日内到现场进行核查，综合审查符合条件的5日内按内部程序审批后颁发安全生产许可证。
原告桑植**坪花炮厂于2005年10月21日取得了湖**监局颁发的《烟花爆竹安全生产许可证》。有效期至2008年10月21日。在安全生产许可证到期前，原告于2008年6月27日向被告桑**监局递交了延期申请书面报告。被告在收到原告的报告后，根据桑植县人民政府桑**（2008）49号关于研究全县烟花爆竹生产有关问题的会议纪要，于2008年10月16日作出暂不予受理的批复。2008年12月24日，张家界**督管理局对桑植县四家生产企业许可证已到期，能否延期进行生产请求省局烟花处作出回复意见称：对企业许可后降低条件存在隐患尚未整改到位的，其许可证一律不予延期；对企业降低安全条件，经检查存在严重安全隐患的生产企业，一律停产查封，不准生产；对许可证到期后，三个月未进行投入整改存在隐患的企业提请当地区县政府关闭。被告于2013年6月1日、2013年12月31日两次给原告下达责令限期整改指令书，原告按照整改指令进行了整改，被告仍不予呈报。
一审法院认为
原审认为：本案系申请行政许可续期引发的行政争议。争议的焦点之一是被告桑**监局是否具有受理和批准安全生产许可证延期申请的法定职责。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延期依法取得的行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请，但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延期的决定，逾期未作出决定的，视为准予延续”。本案涉及的安全生产许可事项由《安全生产许可证条例》和《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》设定，许可证的颁证和管理机关为省级安监部门。湘安监烟花（2007）164号通知属于规范性文件，其中关于续证等程序性规定，应认定为行政委托或行政协助，不能成为赋予下级行政机关法定职权或职责的依据。因此，被告桑**监局不是本案适格的被诉主体。本案的争议焦点之二是原告的起诉是否已过诉讼期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，市、县安监部门和县人民政府先后多次以通知、批复和专题会议纪要的方式针对包括原告在内的多家企业确定了处理意见。应认定原告知晓，到现在已长达六年之久，起诉的最短期限和最长期限均已超过。
综上，被告以原告起诉超过法定期限且错列被告的抗辩理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告桑植县洪家关枫坪花炮厂的起诉。
上诉人诉称
上诉人洪家关枫坪花炮厂不服，向本院提起上诉称：一、一审裁定认定被上诉人不是本案适格的被告主体认定事实错误。二、一审法院认为湘安监烟花（2007）164号通知是行政委托和协助没有法律依据。三、上诉人起诉未超过法定诉讼期限。四、上诉人符合延期续证的各种法定条件。五、一审法院认定上诉人起诉的最短期限和最长期限均已超过的理由不能成立。综上所述，桑植县人民法院（2014）桑法行初字第31号行政裁定书认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销，并依法判决被上诉人对上诉人关于烟花爆竹安全生产许可证延期申请不予回复的行政不作为行为违法；由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人辩称
被上诉人桑**监局辩称：一、答辩人无烟花爆竹安全生产行政许可法定职责，不是适格被告。二、上诉人的起诉超过法定期限。三、上诉人依据湘安监烟花（2007）164号文件认为答辩人负有职责完全错误。四、桑植县人民法院（2014）桑法行初字第31号行政裁定书认定答辩人未要求上诉人整改及相关事实错误。五、上诉人不能取得烟花爆竹安全生产许可延期的责任在本身，其损失与答辩人无直接因果关系。（一）上诉人应该向法定职责部门提出延续申请。（二）上诉人达不到申领烟花爆竹安全生产许可证的安全生产条件。六、上诉人申请烟花爆竹安全生产行政许可已经不符合法律法规规定，不能再给予行政许可。基于上述，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持桑植县人民法院的行政裁定。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院查明
本院经审理查明：2008年9月27日，湖南省安**湘安监综（2008）180号《关于规范性文件清理结果的公告》，确认继续有效的规范性文件目录载明：序号35，文号：湘安监烟花（2007）164号；文件标题：《关于做好新一轮烟花爆竹安全生产许可证工作的通知》。
本院认为
本院认为，本案系因申请办理烟花爆竹安全生产许可证延期手续而引发的行政争议。本案案由应确定为确认行政不作为违法之诉。根据湖南省安全生产监督管理局湘安监烟花（2007）164号通知，桑**监局虽然不具有颁发烟花爆竹安全生产许可证的职权，但按行政级别、地域管理的要求，在办理延期报送手续中，各市（州）、县安监局具有符合性审查、上报职责。桑**监局是否自己行使了审查权，造成未向上级机关报送的法律后果是否因行政机关的原因还是行政相对人本身的原因所致，是认定构成行政不作为的关键。上诉人提出桑**监局具有本案适格被告的主体资格的理由成立，本院应予支持。原审裁定以原告的起诉超过法定的起诉期限证据不足，行政机关作出不予答复后，但庭审中没有提交相关证据证明送达上诉人。上诉人主张从本案一审举证时才知道被上诉人作出暂不受理答复，故其起诉期限应当从知道被上诉人作出暂不受理答复的结果时计算，其起诉没有超过法定的起诉期限。综上，上诉人提出被上诉人桑**监局是适格被告及其起诉没有超过法定起诉期限的上诉理由成立。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回起诉不当。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省桑植县人民法院（2014）桑行初字第31号行政裁定。
二、本案指令湖南省桑植县人民法院继续审理。
审判长钟*
审判员王*
审判员王**
二〇一五年二月十日
书记员王*
附相关法律条文：
《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。
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