张杰诉怀化市规划局规划行政许可纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人张*不服被上诉人怀化市规划局（以下简称规划局）及原审第三人怀化市天**有限公司（以下简称天福公司）规划行政许可纠纷一案，本院以（2010）怀中行辖字第8号行政裁定指定由中**民法院管辖，中**民法院于2013年5月3日作出（2010）方行初字第4号行政判决，原告张*不服，提起上诉，本院审理后，于2014年3月18日作出（2013）怀中行终字第69号行政裁定，将本案发回重审。原审法院中**民法院已于2014年9月29日作出（2014）方行初字第9号行政判决，原审原告张*不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人张*的委托代理人李**，被上诉人怀化市规划局的委托代理人赖**，原审第三人的委托代理人黄*、周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：本案第三人于2006年6月6日向原怀化市建设局湖天开发区建设分局申请办理《建设工程规划许可证》，经审查批准，湖天建设分局于2006年6月8日向第三人颁发了工规字第200606115号《建设工程规划许可证（附件）》，规划总建设面积25300㎡（包括鲁*雅苑3号楼及配套用房）。2006年11月12日，第三人申请将修建的鲁*雅苑3号楼及配套用房建筑面积追加至27077.6㎡，，湖天建设分局经研究同意批准增加建筑面积，并于2006年11月13日向第三人颁发了（200611128）号《建设工程规划许可证（附件）》。2006年11月17日，怀化市人民政府发布通告，确定怀化城区的规划权从2006年10月11日起全部上收，统一由市规划局行使。通告第九条确定通告自发布之日起即从2006年11月17日起施行。第三人修建鲁*雅苑三号楼及配套用房于2008年7月竣工验收，2008年7月29日，被告给第三人修建的鲁*雅苑3号楼颁发了工规字第20080713号《建设工程规划许可证》副本及正本。原告张*房屋为南北贯通的多层结构商品房，一层为门面，东侧二层以上住房均建有外阳台。与第三人开发建成的鲁*雅苑3号楼南北相望，与鲁*雅苑配套用房东西相邻。原告认为第三人鲁*雅苑3号楼及配套用房影响了其通风采光，产生纠纷，被告因此尚未给第三人鲁*雅苑配套用房颁发《建设工程规划许可证》正本。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为被告，故怀化市规划局系原告要求撤销湖天建设分局颁发的工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》的适格被告。本案争议焦点是原怀化市建设局湖天建设分局及被告就鲁*雅苑3号楼及配套用房颁发建设工程规划许可证是否合法，首先，怀化市人民政府文件确定规划权由规划局行使，其文件生效时间明确规定为自通告发布之日即2006年11月17日起施行。故**分局2006年11月13日给第三人颁发工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》系其行使行政职权的行为，并未越权。其次、依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政许可直接关系到他人重大利益，应该告知利害关系人。如果不直接关系到他人重大利益，则可以不履行听证程序。原告认为第三人鲁*雅苑3号楼及配套用房影响其通风采光，但依照《民用建筑通则》50352-2005及《城市居住区规划涉及设计规范》GB50180的相关规定，建筑的日照标准应符合冬至日能获得不小于2h的标准，根据通行采光权鉴定只对建筑南北方向采光是否受到影响进行审查，原告房屋与鲁*雅苑配套用房系东西相邻，并不影响其南北方向的通风采光，也不涉及张*其他重大利益，故本案中，原怀化市建设局湖天建设分局给第三人鲁*雅苑3号楼及配套用房颁发建设工程规划许可证及被告给第三人鲁*雅苑3号楼颁发建设工程规划许可证的行为程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告张*的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张*负担。

上诉人诉称

上诉人张*上诉称：1、被上诉人给原审第三人作出的规划行政许可行为没有履行任何的法定程序，“前证”无效，“后证”当然无效；2、被上诉人颁发工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》属于滥用职权；3、被上诉人在作出行政行为之前，完全没有进行任何的论证，原审第三人建设的鲁*雅苑3号楼、配套用房影响上诉人房屋的采光及相邻权；4、被上诉人于2008年7月29日给原审第三人核发工规字第20080713号《建设工程规划许可证》及副本的行为属于引用失效的法律条文作出具体行政行为。上诉人张*请求：1、撤销（2014）方行初字第9号判决；2、撤销被上诉人颁发给原审第三人修建鲁*雅苑3号楼的怀化市建设工程规划许可证及副本（工规字第20080713号）；3、撤销怀化**天分局颁发给原审第三人的《建设工程规划许可证（附件）工规字第200611128号》。

被上诉人辩称

被上诉人规划局辩称其行为均属合法有效，上诉人张*在门面房屋的侧面墙体开建窗户的行为本身违反了规划许可的规定，且因上诉人与原审第三人因采光权问题产生纠纷后，被上诉人尚未给原审第三人修建的鲁*雅苑配套用房核发《建设工程规划许可证》正本。

原审第三人天**司述称上诉人张*没用任何证据证明其采光权受到了侵害，鲁*雅苑3号楼及附属楼是依法依程序修建的。

被上诉人及原审第三人均请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。

本案当事人所提交证据材料均已随案移送本院。上诉人张*、被上诉人怀化市规划局及原审第三人天**司均没有新证据向本院提交。依照《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行了审核，原判认定的事实证据有效，可以作为本案定案依据。

本院二审开庭笔录，各方当事人签名盖章，没有异议，亦可以作为本案审判依据之一。

本院认为

本院认为，本案上诉人张*认为自己作为被上诉人实施的规划行政许可行为的法律上的利害关系人，因被上诉人的规划行政许可行为违法而导致自己购买居住的商品房的东侧采光权等相邻权受到侵害，要求撤销被上诉人分别于两阶段实施的本案涉诉的规划行政许可行为。如此，被上诉人对原审第三人分别于两个阶段实施的规划行政许可行为是否合法则是本案的争议焦点。针对争议焦点并结合上诉人的上诉理由，评析如下：

第一，上诉人张*认为被上诉人规划局对原审第三人天**司作出的规划行政许可行为没有履行任何的法定程序，“前证”无效，“后证”当然无效。参照湖南省人民政府2003年4月26日发布的湘政法发（2003）9号《关于加强城乡规划监督管理的通知》之规定：“完善建设工程规划竣工验收制度。规划管理部门核发建设工程规划许可证应实行正、副本制度，开工核发副本作为建设依据，工程竣工验收符合规划要求后核发建设工程规划许可证正本和竣工验收单。建设单位在竣工验收时应按要求向规划管理部门提供规划竣工验收资料。”《怀化市人民政府关于进一步加强怀化城区规划工作的决定》亦规定，“规划部门核发建设工程许可证实行正、副本制度，开工时核发副本作为建设依据，工程竣工验收符合规划要求后方可核发建设工程规划许可证正本。”本案中，从原工规字200606115号《建设工程规划许可证》（附件）的内容、原怀化市建设局湖天建设分局《关于鲁*雅苑3号楼和配套用房﹤建设工程规划许可证﹥（附件）修改颁发日期的说明》、湖南省建设工程施工许可证表内记载的追加建筑总面积更改痕迹等证据，并结合当时建设工程规划管理正、副本制度的实践政策背景等，可以认定被上诉人于2006年11月13日给原审第三人颁发工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》的行为是有政策法律依据的。原审第三人可以凭该附件办理鲁*雅苑房屋的建设施工等其他有关审批手续，待房屋建设施工验收完毕，可凭竣工验收单申请核发《建设工程规划许可证》正本并办理房屋产权证等。被上诉人怀化市规划局也是在原审第三人工程完成综合竣工验收的基础上，于2008年7月29日依职权依程序为原审第三人核发工规字第20080713号《建设工程规划许可证》及副本的。由此，亦可认定被上诉人规划局核发规划许可证的行为符合有关程序，合法有效。

第二，上诉人张*认为被上诉人颁发工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》属于滥用职权。行政行为未经发布即不具有行政效力。本案中，怀化市人民政府于2006年11月17日发布了怀政函（2006）186号《关于加强怀化城区规划管理的通告》，明确规定“自通告发布之日起怀化城区（包括开发区）的规划权全部上收统一由市规划局行使”。尽管《通告》中注有“从2006年10月11日起，城区包括开发区、工业园区在内的规划权全部上收，统一由市规划局行使”的字样，但行政机关作出决定之日与通告发布之日不一致时，应以发布之日为准，自对外发布之日起，行政行为即具有确定力、拘束力及执行力。故在此之前，被上诉人给原审第三人颁发了工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》的行为系依法行使行政职权，并未滥用职权。

第三，上诉人张*认为被上诉人在作出行政行为之前，完全没有进行任何的论证，原审第三人建设的鲁*雅苑3号楼、配套用房影响上诉人房屋的采光及相邻权。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。……”依照《民用建筑通则》50352-2005及《城市居住区规划设计规范》GB50180的相关规定，建筑的日照标准应符合冬至日能获得不小于2h的标准。本案中，上诉人张*购买的商品开发住房东侧开有外阳台，被上诉人许可原审第三人修建的鲁*雅苑房屋的附属楼位于上诉人张*居住房屋的东侧，而通行采光权鉴定只对建筑南北方向采光是否受影响进行鉴定，故原审第三人修建的鲁*雅苑房屋附属楼并不影响上诉人张*房屋南北方向的通风采光，也不涉及到上诉人的其他重大利益关系。本案被上诉人规划局颁发给原审第三人天**司工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》，并在其工程竣工验收合格后核发工规字第20080713号《建设工程规划许可证》及副本的行为，程序合法。

第四，上诉人张*认为被上诉人于2008年7月29日给原审第三人核发工规字第20080713号《建设工程规划许可证》及副本的行为属于引用失效的法律条文作出具体行政行为的情形。经本院二审庭审查明，当时湖南省用于规划许可的《建设工程规划许可证》模板统一由湖南省建设厅印制套发，本案中被上诉人核发给原审第三人的工规字第20080713号《建设工程规划许可证》系使用的未及时统一更换的原有格式文书模板，是由于《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国城市规范法》的新旧法更替，政府规范性文本更新换代滞后所致，应认定为具体行政行为中的程序瑕疵，但该瑕疵对原审第三人天**司依法取得建设工程规划许可证的事实和被上诉人规划局依职权作出规划许可行为的合法性并不产生实质影响。

综上所述，上诉人张*要求撤销被上诉人给第三人颁发的工规字第200611128号《建设工程规划许可证（附件）》及其后核发的工规字第20080713号《建设工程规划许可证》及副本的请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。原审法院作出的维持判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张*负担。

本判决为终审判决。

（本页无正文。）

裁判日期

二〇一四年十二月二日