包保林诉武都区住房和城乡建设局、武都区人民政府房屋拆迁行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人包**因诉被上诉人武都区住房和城乡建设局、武都区人民政府房屋拆迁行政许可上诉一案，经本院（2013）陇行辖字第01号行政裁定书裁定由文县人民法院管辖。文县人民法院依法审理后，于2013年10月25日作出（2013）文行初字第11号行政裁定书，裁定驳回包**的起诉。宣判后，包**不服，向本院提起上诉。本院依法审理后，于2014年4月10日作出（2014）陇行终字第03号行政裁定书，以原审认定事实不清，证据不足为由，裁定撤销文县人民法院（2013）文行初字第11号行政裁定，并发回文县人民法院重审。文县人民法院重审后，于2014年12月24日作出（2014）文行初字第45号行政裁定书，裁定驳回包**起诉。宣判后，原审原告包**仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案，上诉人包**、被上诉人武都区人民政府及武都区住房和城乡建设局委托代理人白*、原审第三人武都区南桥社区城市改造项目领导小组办公室委托代理人柳虎寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，包**房屋所属的原武**河大院3号楼在“5.12”地震中严重受损，被纳入城镇居民住房灾后重建范围。依照《汶川地震灾后重建条例》，武都区人民政府于2010年3月10日成立了负责灾后重建恢复工作的职能机构，即原武都区南桥**导小组办公室（以下简称重建办），具体负责包括包**房屋所属的滨河大院3号楼在内的灾后重建工作。按照灾后重建政策和城市规划要求，经召开业主会议征求意见后，确定以灾后重建、房地产开发二合一的形式对临近3号楼的2号楼、市人大家属院（鉴定结论、处理意见均为维修）纳入整体范围进行连片改造重建并分期实施的方案。同年12月1日，重建办在陇南日报刊登了《陇南市武都区滨河小区灾后重建暨开发改造项目建设招商公告》，对武**河大院集资3号楼公开招标。同年12月15日，重建办给陇南怡**限责任公司（以下简称怡**司）下发《中标通知书》，由怡**司中标建设滨河小区灾后重建暨开发改造项目。同年12月22日，重建办印发武都区滨河小区灾后重建暨开发改造项目（一期）拆迁安置实施方案。明确拆迁范围：滨河小区灾后重建暨开发改造项目（一期），拆迁对象主要指集资3号楼（灾后重建楼）、集资2号楼和其附属建筑物；拆迁方式：由开发商自行拆迁和委托拆迁结合；拆迁补偿：集资3号楼业主一次性享受国家补贴25000元，不再享受任何拆迁安置等补偿费。2011年1月9日，滨河小区更名为滨江小区。2011年1月16日，原武都区建设局为重建办颁发了武拆许*（2011）第01号房屋拆迁许可证并附送“关于颁发房屋拆迁许可证的通知”。武拆许*（2011）第01号房屋拆迁许可证载明拆迁实施单位为重建办，备注载明，拆迁房屋为滨河大院集资3号楼。“关于颁发房屋拆迁许可证的通知”通知重建办：“陇南**开发公司《关于请求颁发房屋拆迁许可证的请求》收悉，由于滨河小区灾后重建项目涉及拆迁户多，周围私有房屋及附属建筑产权复杂，益**产公司无力协调各方。为尽快拆除危房，经研究决定，将《拆迁许可证》颁发给你办，请你们做好相关工作，并与益**产公司签订有关协议，尽快拆除危楼，消除安全隐患，确保重建工作有序进行。”同日，重建办委托怡**司全权负责滨河大院3号楼的拆迁工作，并签订了书面委托合同，在原怡**司项目部办公室132室对武拆许*（2011）第01号房屋拆迁许可证、拆迁通知、签订协议需要提供的材料与项目建设平面图、鸟瞰图进行了张贴公告。2011年1月18日，包**与陇南怡**有限公司滨河小区开发建设项目部（以下简称怡**司项目部）作为甲乙双方签订了《房屋拆迁安置协议书》，重建办作为鉴证方在该《安置协议书》附章。根据《安置协议书》第二条内容“由第三人重建办协调，乙方到社区领取灾后重建补助款10000元，待所有业主搬迁完毕房屋拆除后再领取剩余灾后重建补助款15000元。作为乙方在项目建设期间的拆迁安置补偿等费用”，同日，包**在南桥社区领取灾后重建补助款10000元。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施。同年2月16日，原武都区建设局、重建办联合发布了《陇南市武都区滨河小区房屋征收与补偿协议公告》（以下简称《征收、补偿公告》）。《征收、补偿公告》明确：项目名称为武都区滨河小区灾后重建暨开发改造项目（一期）；房屋征收单位为陇南市武都区建设局；补偿标准按区政府批准的《拆迁安置实施方案》执行。后包**发现前述《房屋拆迁安置协议书》甲方为益**司项目部，而非重建办，认为合同主体不适格，因此没有再领取剩余款项。并要求与武都区政府及重建办重新签订补偿协议或者依法予以征收，无果后遂以怡**司项目部、重建办不具备法人资格，采取欺诈手段与其签订的《房屋拆迁安置协议书》无效为由提起诉讼。法院审理认为，该《房屋拆迁安置协议书》是双方真实意思表示，且原告已自愿领取灾后重建款10000元。包**诉称重建办采取欺诈手段，欺骗其签订《房屋拆迁安置协议书》，因无相关证据证实，不予支持。判决驳回包**的诉讼请求。后包**向甘肃**民法院申请再审，甘肃**民法院审理后认为其申请再审理由不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形，裁定驳回其再审申请。期间，包**以原武**建局、重建办不履行房屋征收和补偿协议的职责为由提起诉讼，法院审理认为包**与灾后重建项目实施者怡**司之间在2011年1月18日签订的《房屋拆迁安置协议书》经过民事诉讼一、二审审理，判决确认有效，包**请求与原武都建设局、重建办签订征收补偿协议的请求不能支持。且原武都建设局、重建办作出的征收决定所执行的补偿标准与包**享有的灾后重建拆迁安置标准一致，判决驳回包**的诉讼请求。后包**又以本案诉至原审法院。另查明，因涉案工程项目，2011年3月18日，陇南市城乡规划局为怡**司颁发建设用地规划许可证。同年5月13日武都区住房和城乡建设局为怡**司颁发建设项目选址意见书。同年8月12日，陇**改委为怡**司下发工程备案通知。2012年2月3日，陇南市城乡规划局为怡**司颁发建设工程规划许可证。2013年2月1日，甘肃省住房和城乡建设局向陇南市住房和城乡建设局下发了初步设计批复。原审法院认为，包**房屋所属的武**河大院3号楼在“5.12”地震中严重受损，被纳入城镇居民住房灾后重建范围。按照灾后重建政策和城市规划要求，并经召开业主会议征求意见，确定以灾后重建、房地产开发相结合的形式将临近3号楼的2号楼、市人大家属院纳入整体范围进行连片改造重建。原重建办系武都区政府依据《汶川地震灾后重建条例》及省、市政府文件精神成立的临时机构，具体负责包括包**房屋所属3号楼在内的灾后恢复重建工作。重建办通过公开招标，涉案滨河大院集资3号楼工程项目由怡**司中标承建。原武都区建设局作为城市房屋拆迁管理部门，鉴于滨河小区灾后重建项目涉及拆迁户多，周围私有、集体房屋及附属建筑产权复杂，怡**产公司无力协调各方之情形，为尽快拆除危房，消除安全隐患，确保重建工作有序进行，将滨河大院集资3号楼的房屋拆迁许可证颁发给重建办并无不妥。且重建办随后亦与怡**司签订了书面委托合同并向区建设局提供了颁证所需的相关材料。包**亦与怡**司项目部签订了《房屋拆迁安置协议书》，并领取了部分补助款。该《房屋拆迁安置协议书》为法院生效判决确认为合法有效之协议。包**依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求与原区建设局、重建办重新签订房屋征收补偿协议的诉求亦被法院驳回。包**诉称武都区建设局为重建办违法颁发《房屋拆迁许可证》的行为，直接侵害了其诉讼利益，并且侵害了其补偿权利和利益，没有事实和法律依据，其不具备原告诉讼主体资格。原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条（一）及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告包**的起诉。

一审法院认为

原审原告包保林不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销文县人民法院（2014）文行初字第45号行政裁定书，依法依事实改判被上诉人与第三人申领和颁发伪造的“武拆许*（2011）第01号房屋拆迁许可证”的具体行政行为违法，并撤销该许可证；2、诉讼费用由被上诉人承担。

上诉人诉称

上诉人包**上诉称，一审法院故意违法认定事实。被上诉人是在诉讼过程中伪造了“滨河小区更名为滨江小区”的文件，其于二〇一一年二月十六日颁布的征收公告中原用滨河小区名称的事实，就有力地揭穿了更名文件是伪造的，更名事实根本不存在。“武拆许字（2011）第01号房屋拆迁许可证”以及“关于颁发房屋拆迁许可证的通知”，也是在涉案诉讼过程中伪造、非法提供的假证。被上诉人滥用行政职权伪造的该许可证不具有主体资格，被上诉人是行政主体，拆迁人必须依法是民事主体。被上诉人伪造该许可证的行政行为违反法定程序，依据《城市房屋拆迁条例》第7、8条的规定，被上诉人应当先办理建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，以房屋拆迁公告的形式予以公告。被上诉人既没有办理并提供上述文件，也没有依法审查并公告，其行政行为的违法性明白清楚。被上诉人依照《重建条例》组建并派出第三人的行政行为合法并不代表其违法克扣重建款、拆迁安置过渡费、土地使用权补偿金、伪造房屋拆迁许可证等行为合法。所有申领该拆迁许可证的材料都是怡**司提供的，拆迁补偿协议也是在没有取得拆迁许可证的情况下签定的。**法院对被上诉人提供证据目录载明的几项证据不但不能证明其伪造并颁发该拆迁许可证的合法性，相反却直接证明了被上诉人伪造并颁发该拆迁许可证的案件事实，不仅不做违法认定，反而违法做出合法有效认定，并在没有证据证明的事实下非法认定上述事实的审理行为纯属故意伪造本案事实，枉法错判。“书面委托合同”是在涉案诉讼过程伪造的，该伪造的“拆迁许可证”与“房屋拆迁安置协议书”的签印就充分清楚地证明其伪造的事实，这三项文件都是在诉讼过程中的不同时期伪造的。房屋拆迁许可证与颁发许可证的通知还没有伪造出来，拿什么张贴；在怡**司项目部办公室132室张贴公告，不是对上诉人等的公告；上诉人只见到在滨**院张贴过征收公告，从未见到张贴过拆迁公告，更未见到过拆迁许可证及其颁证通知；滨**院二座楼，一座征收，另一座无证拆迁。**法院明知被上诉人证据目录提交的证明其行政行为合法的证据文件的主体都是怡**司，是该公司申领房屋拆迁许可证时提交的申领材料，因其取得该文件的时间和申领拆迁许可证的时间处于《征收条例》施行、《拆迁条例》废止之后，且根据《征收条例》第35条的规定废止办理拆迁许可证。故怡**司没有取得拆迁许可证。被上诉人没有提供可申领拆迁许可证的材料，被上诉人是违反法定程序，不具备拆迁人主体资格。

本院查明

二审查明的事实与一审查明的一致，本院对一审查明的基本予以确认。

本院认为

本院认为，**务院颁布实施的《汶川地震灾后重建条例》规定，地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针，遵循“政府主导与社会参与相结合、就地恢复重建与异地新建相结合”的原则。该条例还规定，各级人民政府应当加强对地震灾后恢复重建工作的领导、组织和协调，必要时成立地震灾后恢复重建协调机构，组织协调地震灾后恢复重建工作。对地震灾后恢复重建工作中需要办理行政审批手续的事项，有审批权的人民政府及有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时予以办理。上诉人包**所属的武**河大院3号楼被纳入“5.12”灾后重建范围。按照灾后重建政策和城市规划要求，经召开业主会议征求意见，确定以灾后重建、房地产开发相结合的形式将临近3号楼的2号楼、市人大家属院纳入整体范围进行连片改造重建。本案原审第三人武都区南桥社区城市改造项目领导小组办公室（原重建办）系武都区人民政府依据《汶川地震灾后重建条例》及省、市政府文件精神成立的临时机构，具体负责包括上诉人房屋所属3号楼在内的地震灾后恢复重建工作。原审第三人通过公开招标，涉案滨河大院集资3号楼工程项目由怡**产公司中标承建。被上诉人武都区住房和城乡建设局（原武都区建设局）作为房屋拆迁管理部门，鉴于武都区滨河小区灾后重建项目涉及拆迁户较多，产权构成复杂，怡**产公司无法协调，为了尽快拆除危房，消除安全隐患，确保灾后恢复重建工作有序进行，被上诉人武都区住房和城乡建设局（原武都区建设局）基于有效协调各方、顺利实现灾后恢复重建任务，将武**河大院集资3号楼的房屋拆迁许可证颁发给原审第三人符合《汶川地震灾后重建条例》规定的地震灾后恢复重建方针和原则，以及省、市相关政策性规定。原审第三人随后与怡**产公司签订了书面委托合同，并向被上诉人武都区住房和城乡建设局（原武都建设局）提供了颁证所需的相关材料。且上诉人包**亦与怡**产公司项目部签订了《房屋拆迁安置协议书》，并且领取了部分补助款。该《房屋拆迁安置协议书》已经人民法院生效判决确认为合法、有效协议，当事人双方应当全面履行。上诉人武都区住房和城乡建设局（原武都区建设局）为原审第三人作出《房屋拆迁许可证》的次日即于设在拆迁现场的怡**产公司项目部内侧墙壁上进行了张贴、公示，同时对签订《房屋拆迁安置协议》的《通知》及签订协议需要提供的材料也进行了张贴、公示，上诉人包**认为被上诉人武都区住房和城乡建设局为原审第三人颁发的拆迁许可证及相应的规范性文件等证据、材料是伪造的假证，侵害了其合法权益，没有事实和法律依据。故上诉人要求确认被上诉人武都区住房和城乡建设局为原审第三人颁发房屋拆迁许可证的行为违法、撤销该房屋拆迁许可证的起诉理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。据此，只要行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的就可依照行政诉讼法提起诉讼。上诉人包**有权依照行政诉讼法提前诉讼。综上，被诉行政行为虽在程序方面存在瑕疵，但符合《汶川地震灾后重建条例》规定的地震灾后恢复重建方针和原则及相关规定，符合当地地震灾后恢复重建的实际情况，有利于全面完成地震灾后恢复重建任务，应予维持。上诉人以被上诉人所颁发的拆迁许可证及相关规范性文件、材料是伪造为主要理由，要求撤销原审判决，证据不足。原审判决认定事实清楚，但原审判决认定上诉人不具备诉讼主体资格不当，应予改正。原审判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原审原告包**的起诉，适用法律、法规错误，裁处不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法.﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销甘肃省文县人民法院2014年12月24日作出的（2014文行初字第45号行政裁定；

二、驳回上诉人包**的诉讼请求。

二审案件受理费50元，由上诉人包**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月二十八日