辽宁凯**限公司诉辽阳市太**督管理局行政强制措施二审行政判决书

审理经过

被上诉人辽宁凯**限公司诉上诉人辽阳市太**督管理局行政强制措施一案，灯**民法院于2014年11月19日作出（2014）灯行初字第19号行政判决，上诉人辽阳市太**督管理局不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳市太**督管理局法定代表人佟旭民及其委托代理人刘*、许**，被上诉人辽宁凯**限公司委托代理人潘**、汪**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2013年12月31日，被告辽阳市太子河区安全生产监督管理局在现场检查中，发现原告辽宁凯**限公司的丁*缓冲罐、充装车间与石油管道安全距离不足，存在安全隐患。被告依据《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五十九条、《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第三款之规定，于2013年12月31日作出（**市太）安监管强措（2013）001号强制措施决定书，决定对原告采取以下强制措施：1、责令企业立即停产整顿，待隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产（已执行）；2、将距离石油管道安全距离不足的丁*缓冲罐移至符合安全要求的位置；3、将距离石油管道较近的充装车间实行搬迁，搬至符合安全要求的位置。并于2014年1月2日送达给原告。后原告不服，诉至本院。

2014年10月10日，被告辽**督管理局作出《关于解除对辽宁凯**限公司作出的强制措施决定的通知》（辽市太安监发（2014）34号），解除对原告辽宁凯**限公司作出的强制措施决定，并送达给原告。原告不变更诉讼请求。

一审法院认为

原审法院认为，本案中，被告辽阳市太**督管理局依照《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五十九条、《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第三款，但被告适用的法律未给其于2013年12月31日作出的（**市太）安监管强措（2013）001号强制措施决定书提供法律依据，故被告作出的具体行政行为适用法律错误。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求”。结合本案，被告已于2014年10月10日自行解除本案诉争的行政强制措施，证明被告已经改变原具体行政行为，原告不同意撤诉，故应确认原具体行政行为违法。经合议庭评议，并报请院审判委员会讨论决定，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决确认被告辽阳市太**督管理局于2013年12月31日作出的（**市太）安监管强措（2013）001号强制措施决定书违法。案件受理费50元，由被告辽阳市太子河区安全生产监督局承担。

上诉人诉称

上诉人辽阳市太**督管理局诉称，一、上诉人对被上诉人作出的强制措施决定书认定事实清楚、证据充分。上诉人作出的该强制措施决定书，是在已经查明了被上诉人丁*缓冲罐与石油管道的安全距离不足，及充装车间与石油管道距离较近，均存在安全隐患的前提下所做出的，而且被上诉人以上存在的问题无法保障安全生产，故上诉人依据上述相关法律规定依照法定职权，决定对其采取强制措施。上诉人在强制措施决定书中，虽然没有标明石油管道安全距离是多少，但根据国家标准GB50253-2003《输油管道工程设计规范》4.1.3、4.1.5规定及《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第五十九条规定，有充分证据能够证明被上诉人的生产存在安全隐患，上诉人依法责令被上诉人停产整顿，进行搬迁，以保证生产安全是完全符合相关法律规定。因此，上诉人在履行职权过程中查清了事实，所作出的强制措施决定完全是依照法律的规定，是正确适用法律的行为。二、关于解除对被上诉人作出的强制措施的决定，符合法律规定。上诉人依据辽**改委转来中国石**有限公司大连输油分公司的复函，认为被上诉人生产安全风险较低。因此，上诉人于2014年10月10日，依法对被上诉人下发了解除强制措施的通知。综上，上诉人认为对被上诉人进行采取行政强制措施等行为，完全是依据法定职权，履行法定职责，正确适用法律，在执行公务中没有违法行为，请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人辽宁凯**限公司辩称，一、凯**司有安全生产许可证，符合《安全生产法》对危险品生产企业的要求，本案不是凯**司内部本身出现安全隐患问题，而是输油管道穿过凯**司厂区二者相遇交叉才产生了安全隐患，对于这种易燃易爆生产企业占压输油管道行为，应执行《石油天然气管道保护法》，而不是《安全生产法》。根据《石油天然气管道保护法》第四条、第五条和黑龙江省政府黑安办函字（2014）2号复函规定，政府的发展和改革委员会能源管理处才是《石油天然气管道保护法》的法定执法主体，安监局对本案无执法资格。二、假设安监局有执法主体资格，因埋地石油管道横穿凯**司厂区，其确定凯**司丁*缓冲罐距离石油管道安全距离不足的违法事实不成立，要求丁*缓冲罐移至符合安全要求位置、将距离石油管道较近的充装车间搬迁符合安全要求位置的整改内容违法，属违法要求履行义务，不具法律效力。三、凯**司合法存续，有政府的一切审批手续，2006年中石油对凯嘉厂区内管道采取防护措施，且与凯**司达成协议同意工厂生产，即使安监局有管道保护法执法资格，未经权威确定无事实根据的认定凯**司对埋地输油管道存在安全隐患，属主观臆断。四、输油管道企业是埋地输油管道安全隐患责任主体，安监局应责令输油管道企业对凯**司厂区内埋地管道采取防护措施，随意将合法存续的企业停产，属于滥用职权。综上，安监局不是《石油天然气管道保护法》的法定执法主体，退一步讲，安监局即使具有执法资格，其认定的违法事实不成立，整改内容属违法要求履行义务，且适用法律错误，原判予以撤销正确。

本院查明

二审法院经依法公开开庭审理查明认定的事实与原审法院一致。

本院认为

本院认为，根据2009年《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十六条三款的规定，上诉人辽阳市太**督管理局作为安全生产监督管理部门，具有对本辖区内安全生产工作进行监督管理的法定职责，故本案上诉人辽阳市太**督管理局作出被诉具体行政行为主体适格。被上诉人认为上诉人主体不适格，缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人认为上诉人辽阳市太**督管理局适用法律错误，不能适用一般法《中华人民共和国安全生产法》对其进行处罚，应适用特别法《中华人民共和国石油天然气管道保护法》的规定。而《中华人民共和国安全生产法》是对从事生产经营活动的单位的安全生产进行一般性普遍规范的法律，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》是对输送石油、天然气的管道的保护进行规范的特别法律，特别法优于一般法的前提是特别法对相关事项有特别规定或者是特别法限定了不适用一般法的特定范围。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能完全排除一般法对该类事项的适用。且《中华人民共和国石油天然气管道保护法》第四条规定“**务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。**务院其他有关部门依照有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责管道保护的相关工作”。上诉人在履行其职责时同时适用《中华人民共和国安全生产法》及《中华人民共和国石油天然气管道保护法》并无不妥，被上诉人的诉讼主张，缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人认为本案强制措施决定适用法律中没有明确管道保护距离，属适用法律错误，上诉人在强制措施决定书中，虽然没有标明石油管道安全距离，但根据国家标准《输油管道工程设计规范》有明确的规定，不应视为适用法律错误。因此，上诉人辽阳市太**督管理局作出的强制措施决定书，事实清楚，适用法律正确。综上，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销灯塔市人民法院（2014）灯行初字第19号行政判决；

二、驳回被上诉人辽宁凯**限公司的诉讼请求。

一、二审案件受理费共100元，由被上诉人辽宁凯**限公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二日