原告张*巨诉被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局城市规划行政撤销一案一审行政判决书

审理经过

原告张**不服被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日对原告所建房屋作出的《行政强制执行决定书》，于2014年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月6日受理后，于2014年5月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告张**委托代理人黄*、张某某、被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局委托代理人许某某、石*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日对原告作出铁银综强执字（2014）第0065号《行政强制执行决定书》，该决定书认为原告张**擅自搭建违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《辽宁省城市市容环境卫生管理规定》第十条第二款，被告已于2014年1月22日送达《行政强制执行催告书》，原告应于2014年2月18日前履行完毕，但至今未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条、《城乡规划法》第六十八条规定，决定对原告擅自搭建违法建设实施强制拆除。

被告于2014年5月10日向本院提供如下证据：

证据1、行政处罚案件立案审批表。欲证明该案经过相关主管领导批准，经过核实审查，符合立案标准并予以立案。

证据2、行政执法现场勘验照片；证据3、案件集体讨论笔录。欲证明经被告相关负责人现场取证，对案件事实讨论，确定原告建筑为违法建筑，依据《行政强制法》第四十四条进行拆除。

证据4、责令改正通知书；证据5、责令改正通知书送达回证。欲证明被告依据法律规定对原告作出法律文书，告知限期改正的程序。

证据6、《行政强制执行催告书》；证据7、催告书送达回证。欲证明被告向原告送达了《行政强制执行催告书》，督促原告限期纠正违法行为。

证据8、《行政强制执行决定书》；证据9、强制执行决定书送达回证。欲证明被告出具两个文书原告仍未纠正，被告作出强制拆除决定。

证据10、2月16日行政强制执行公告。欲证明原告未自行拆除房屋被告公告告知，即将作出强制拆除决定。

证据11、执法人员证件。欲证明参加执法人员具有行政执法权。

证据12、银州区政府授权书。欲证明银州区人民政府授权被告实施强制拆除行为。

证据13、《城乡规划法》、《行政强制法》、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》。欲证明被告适用的法律依据。

原告诉称

原告张*巨诉称，请求人民法院依法撤销被告作出的铁银综强执字（2014）第0065号《行政强制执行决定书》；请求人民法院依法裁定在行政诉讼期间停止上述决定书的执行。

事实与理由：2014年1月16日，被告向原告下达了铁银综改字（2014）第0065号责令改正通知书，2014年1月22日，被告向原告下达了第0065号《行政强制执行催告书》，2014年2月16日，被告在原告小区发布铁银综强公字（2014）第01号行政强制执行公告，2014年2月20日，被告向原告送达了铁银综强执字（2014）第0065号《行政强制执行决定书》，2014年2月21日，原告向银州区人民政府申请行政复议，2014年4月22日，银州区人民政府作出铁银政行复决字（2014）5号《行政复议决定书》，维持了被告作出的第0065号《行政强制执行决定书》。

原告认为，被告作出的铁银综强执字（2014）第0065号《行政强制执行决定书》和银州区人民政府作出的铁银政行复决字（2014）5号《行政复议决定书》存在以下错误：

一、被告对本案房屋没有再次行政处理权。1996年10月29日银州区人民法院作出（1996）银行初字第9号判决书，判决“撤销被告铁岭**委员会于1996年7月18日作出的《关于拆除张**翻盖仓房的决定》，并于本判决生效后一个月内重新做出具体行政行为”。该判决己生效多年，判决书中的被告铁岭**委员会在规定时间内没有重新作出具体行政行为，这意味着铁岭**委员会认可了本案房屋不必要拆除，被告对本案房屋没有再次行政处理权。

二、原告于2014年2月21日提起行政复议，依据《行政强制法》第四十四条，被告在行政复议和行政诉讼期间应停止执行。被告于5月16日拆除了原告的房屋属于行政程序违法。

三、被告的具体行政行为违反法定程序。被告从未向原告调查取证，原告于2014年1月23日到被告处递交证据，并进行陈述和申辩，被告并未依《行政强制法》第三十六条记录在案并及时书面答复。

四、被告对涉案房屋无管辖权。依铁岭市银州区人民政府2012年9月26日公告，涉案房屋已进入征收程序，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《铁岭市国有土地上房屋征收与补偿办法》，该房屋是否为违法建筑由征收部门独享认定管辖权。

五、被告适用法律错误。原告房屋始建于1980年，被告是依据《行政强制法》第四十四条作出的决定，该决定不应再次适用《行政处罚法》第二十九条第二款，依据《行政处罚法》被告应召开听证会。被告依据的《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》2001年4月1日才开始施行，《城乡规划法》2008年1月1日才开始施行，根据法不溯及既往原则，被告的行为相当于无法可依。综上请求法院支持原告的诉讼请求。

原告为此向本院提供如下证据：

本院查明

证据1、铁岭**民法院作出的（1996）银行初字第9号判决书。欲证明：1、此房屋的主管机关是市住建委，不应由区综合执法局管，法律已经确认的东西应继续确认；2、撤销原来具体行政行为是因为在建设房屋过程中住建委有过错应补偿，没有具体补偿数额才撤销，并让重新作出具体行政行为。现在拆除房屋也得给补偿；3、原来的主管机关一个月内没作出具体行政行为，放弃处理这个事的权利，认为此房是合法建筑不拆了；4、该判决书认定经审理查明的法律事实，请求法院予以认定。

证据2、复议决定书。欲证明该案经过复议。

证据3、被告拆除房屋照片。欲证明被告在贵院未作出判决和银州区1996年的9号判决未被撤销的情况下，未依据《行政强制法》第四十四条，明知原告已提起行政诉讼还进行强拆是违法的。

证据4、开发商向被征收人支付拆迁补偿费的支票。欲证明原告出具的保证书写明在当初情况下是国家建设项目可以放弃权利，但该地段是商业开发，不是国家建设项目，原告不能放弃权利。

被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局辩称，首先，我局对原告的违法行为享有管辖权及处理权。原告提出的铁岭**委员会作出的《关于拆除张**翻盖仓房的决定》被银**民法院撤销，推断被告没有行政处罚权没有法律依据。被告有政府授权实施具体行政行为的法律依据。原铁岭**委员会是否重新依据银**法院的判决作出具体行政行为，与被告依法实施的行为没有关系，不影响被告具体行政行为的作出。其次，原告的违法行为是持续存在的。在原告违法搭建行为发生后，由此造成的不法状态一直处于持续状态。对于铁岭**委员会处罚过的事实被告无需进行确认。原告一直存在且延续的违法行为，被告可以依法采取强制措施。最后，原告存在违法事实，被告依照相关法律规定查清事实后依照法定程序作出执行决定。原告违建一案，被告指派案件承办人员多次前往原告的建筑现场调查取证，由于原告未经建设、规划行政主管部门批准取得有关建设许可证，可以认定原告在自家西侧墙外进行扩建砖混结构，面积约18平方米房屋的行为确属违法建设。

被告于2014年1月16日向原告下达责令改正通知书，2014年1月22日向原告下达《行政强制执行催告书》，已明确告知原告有陈述和申辩权利。被告于2014年2月20日作出的《行政强制执行决定书》前充分听取了当事人的意见，依法进行了公告。被告的具体行政行为程序符合法律规定。综上所述，被告作出的《行政强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。

法院依职权调取证据：银**法院（1996）银行初字第2号、（1996）银行初字第9号判决书。

经过庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告出示的证据6、7、8、9无异议，对被告出示的证据1、2、3、4、5、10、11、12、13均有异议，对于证据1，原告认为该证据写的是行政处罚案件立案审批表，证明被告把这个案件定性为行政处罚，承办人意见为应当予以行政处罚，应适用《行政处罚法》，召开听证会，被告没有按法定程序处理。对于证据2、3，原告认为是后来伪造的。被告于2010年1月16日下达的责令改正通知书中写的是该房屋，现在写的是张**，该证据与其他证据相矛盾，集体讨论笔录是后来补充的。对于证据4、5，原告认为被告知道房主名，没有直接找原告，却把东西送到小卖店通过其他人转交的。对于证据10，原告认为当时不服，提起行政复议了。对于证据11，原告认为不能证明这个案件处理是正确的。对于证据12，原告认为授权违法，银州区政府授权的时间是2014年1月24日，被告在2014年1月16日就开始下达责令改正通知书违法。银州区政府的授权不能同国家颁布的法律相抵触，区综合执法局作出的限期拆除、责令停止建设的规定应由《城乡规划法》规定的城乡规划主管部门作出，区综合执法局没有这个权力。《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》是住建委，这种授权本身与法律冲突是无效的。就算授权拆除的行为是合法的，但之前的催告书、通知书等银州区人民政府并没有授权，之前的行为只能是城市规划主管部门来行使。因为前置条件不合格，所以区政府授权是违法的。原告认为证据13适用上有问题。

本院认为

被告对原告出示的证据2、3无异议，对原告出示的证据1、4有异议。对于证据1，被告认为该判决书与本案无关，尽管是同一房屋，但银**法院的判决并没确认房屋的合法性，该判决认定主管部门应为铁岭**委员会，现在将原来的铁**管支队已更名为铁岭市综合执法局，本案的被告是在铁岭市行政职权同银州区行政职权划分之后将相关的权力移交给被告，被告有实施具体行政行为的主体资格。判决书并未否定张**翻建的行为是违法的，也未作出合法性的确认，只是要求建委重新作出具体行政行为。因此不能认定原告的违建房屋是合法的。一事不再罚不能否定我们的行为就是行政处罚。《行政处罚法》规定一事不再罚是针对罚款，而并不是其他的处罚方式。这份判决证实相关行政行为已经被撤销，并非原告认为已经有关部门处理这一事实。不能否定被告行政执法的主体资格。对于证据4，被告认为不是原件，没有明确地点、房屋是否合法。本案被告作出的决定不涉及其他机构的货币拆迁补偿，与本案无关。当时的行政规划法也规定禁止这种行为，现在的法律规定也是继承性的。

对于法院调取银**法院（1996）银行初字第2号、（1996）银行初字第9号判决书，原告认为这两个判决有具体认证的法律事实，证明原告的房屋不是擅自搭建，是经铁岭市城管监察支队书面及口头同意批准的，在审理本案时应直接作为事实来认定。被告认为这份证据不能作为认定原告合法搭建房屋及不应当对其进行处理的依据，不能作为本案判决的指导性材料。

本院认为，对于原告提交的证据1是生效的判决，证据3能够证明被告实施拆除原告搭建房屋的事实，本院予以采信。证据2能够证明本案经过复议的事实，对于复议的结果本院不予采信。对于原告提交的证据4与本案被告作出具体行政行为没有关联性，本院不予确认。

对于被告提交的的证据1-5能够证明被告作出具体行政行为经过立案、勘查、讨论、作出责令改正通知的经过，对于证据6-9能够证明被告经过催告后作出强制执行的决定，证据10、11能够证明被告作出强制执行决定经过公告的过程及执法人员的主体资格，证据12能够证明被告经过银州区政府授权的事实，本院予以采信。证据13是生效的法律法规，本院予以确认。对于本院调取的银**法院二份判决是生效判决，可以作为认定案件事实的依据。

经审理查明，原告张**于1980年在银州区新华街41号自家住宅一楼西山墙外建25平方米的仓房，1985年6月12日取得银州**办事处发的“清理临时建筑暂用证”。1994年9月26日，张**向铁**城管监察支队提出维修仓房申请，城**队批准维修，不许扩大面积。原告当年未维修。1995年8月29日因扩宽人行道，城**队要求原告将仓房及实体围墙全部拆掉改建通透围墙，张**仓房未拆除。1995年10月4日原告取得城**队同意维修仓房，并交了200元占道费，原告将原仓房拆除，打了地梁开始动工。1995年10月18日，仓房砌至1米时，城**队工作人员收回批件和收据，通知原告停工。当年10月27日，城**队再次同意原告继续施工，收取占地费，并让原告出具保证书（保证使用期一年，一年以后国家需要或者市里有新的规定，无偿拆除）。1995年12月1日，城**队作出限原告七日内自行拆除并给予8000元经济补偿的决定。原告不服向铁岭**委员会复议，12月25日市建委作出“无偿拆除”的复议决定。原告不服向银**法院提起诉讼，1996年2月20日该院作出撤销复议决定，由有权行政机关重新作出具体行政行为的判决。1996年7月18日铁岭**委员会作出原告张**的行为违反《城市规划法》的规定，市城**队三次口头和书面同意其维修仓房负有一定责任，给予张**以房产部门对该仓房工程造价的测算为准的经济补偿，并限原告五日内拆除的决定。原告向银**法院提起诉讼，银**法院于1996年10月29日认为该决定没有提出经济补偿数额，也没有房产部门对该仓房工程造价的测算结果，使原告没有获得经济补偿的依据，作出撤销市建委的决定，并于本判决生效后一个月内重新作出具体行政行为的判决，铁岭**委员会一直未重新作出决定。2012年9月26日银州区政府对该区域房屋进行征收。

2014年1月16日被告银州区城市管理综合行政执法分局认为原告未取得有关单位审批，无规划许可手续擅自搭建违法建筑，经现场勘验、集体讨论，认为其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款规定，对原告作出责令改正通知书，限七日内自行拆除。1月22日被告依照《行政强制法》作出强制执行催告书，2014年2月16日作出强制执行公告，2月20日作出强制执行决定书。原告不服于2014年5月6日向本院提起本案诉讼。在诉讼期间，2014年5月16日被告将原告所建房屋强制拆除。

本院认为，依照1990年《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”因此在城市规划区内取得建设工程规划许可证进行建设的，属于合法建筑。该法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款。”原告张**于1995年所建房屋未取得建设工程规划许可证，依照当时生效的1990年《城市规划法》不能认定其建筑具有合法性。对未取得建设工程规划许可证进行建设的，应由城市规划主管部门作出处理决定，但经铁**管支队作出“限原告七日内自行拆除并给予8000元经济补偿”的决定、铁岭**委员会作出“给予经济补偿，拆除房屋”的决定及银**法院作出撤销判决后，铁岭**委员会一直未重新作出决定，应当认为城市规划主管部门未对原告所建的房屋作出处理决定。2008年《城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局依据该法取得银州区政府授权，具有拆除违法建筑的法定职权，并已履行了相关程序。原告张**所建房屋没有取得城市规划主管部门核发的建设工程规划许可证，但被告在没有城市规划主管部门对原告所建房屋作出处理决定的情况下，对原告的房屋作出的强制执行决定违反法定程序。因被告作出的铁银综强执字（2014）第0065号行政强制执行决定在诉讼期间已经执行完毕，不具有停止执行和撤销内容。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条二款（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日作出的铁银综强执字（2014）第0065号《行政强制执行决定书》违法。

案件诉讼费50元，由被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月十七日