防城港**道办事处佛堂村竹东组、防城港**道办事处佛堂村竹三组等与防城港市防城区人民政府资源行政管理-林业行政管理二审行政判决书

审理经过

防城港**道办事处佛堂村竹东组、防城港**道办事处佛堂村竹三组、防城港**道办事处佛堂村竹四组诉防城港市防城区人民政府关于不服林业行政确认一案，防城港**道办事处佛堂村新村组不服防城港市防城区人民法院（2015）防行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人防城港**道办事处佛堂村新村组（以下简称新村组）的诉讼代表人范**，被上诉人防城港**道办事处佛堂村竹东组（以下简称竹东组）的诉讼代表人黄日意、委托代理人黄**、被上诉人防城港**道办事处佛堂村竹三组（以下简称竹三组）的诉讼代表人黄**、委托代理人黄**、被上诉人防城港**道办事处佛堂村竹四组（以下简称竹四组）的诉讼代表人黄妙才以及三被上诉人的共同委托代理人高开权，一审被告防城港市防城区人民政府（以下简称防城区人民政府）的委托代理人黄**，一审第三人防城港市防城区防城镇林场（以下简称防城镇林场）的法定代表人钟进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

防城港市防城区人民法院一审查明，竹东组、竹三组、竹四组与新村组、防城镇林场争议为哑公环岭（横坑岭）西边一带，其中吊颈万岭（原告称伤鬼山）四至范围为：东至三波水库；南至三波水库；西至三波水库；北至三波水库。面积230亩。大车坜岭、小车坜岭四至范围为：东至路边；南至敬屋坜尾分水；西至三波水库；北至三波水库。面积344亩。哑公环岭（横坑岭）四至范围为：东至南蛇坜岭顶；南至三波水库；西至哑公环（狗**与那傍组）分水为界；北至敬屋坜尾分水。面积1916亩。以上面积仅包括林地，不包含四至范围内的坡地、水田、房屋等。争议标的为林地权属。新村组于2011年10月13日向防城区人民政府申请调处，防城区人民政府在受理该案后，组织双方当事人进行调解、现场勘验、调查取证，并于2012年8月18日作出防区政处（2012）25号《关于防城**新村组与竹东组、竹三组、竹四组山林权属纠纷的处理决定》。该处理决定作出后，竹东组、竹三组、竹四组与新村组均提起行政复议。防城港市人民政府在复议的过程中，发现防区政处（2012）25号处理决定遗漏当事人，以防政复建（2012）10号《行政复议建议书》建议防城区人民政府自行撤销防区政处（2012）25号处理决定。2013年3月20日，防城区人民政府撤销了防区政处（2012）25号处理决定，并组成工作组再次进行调处，并于2014年8月26日作出防区政处（2014）20号处理决定。竹东组、竹三组、竹四组不服该处理决定，向防城港市人民政府提起复议，经复议维持后提起行政诉讼。

另查明，1958年因兴建防城三波水库，早禾岽、十字路等生产组210人作为库区移民成立新村生产队（现新村组），被安排到佛堂村生产生活。而竹东组、竹三组、竹四组及新村组均有田地在库区内，政府对双方被淹的田地均作出了补偿。1979年原防城公社在争议地区域内成立菠萝厂。1982年原防城公社为发展乡镇集体经济和解决库区移民生产生活问题，从新村组抽调人员组建新城场从事农业生产，后因生产经营及管理不善而自行解体，新城场因此停产，农场大部分职工便各自回到新村组。期间，从1986年开始，第三人新村组村民在哑公环岭西边一带、榕树斗的房前屋后种植零星果树。2000年3月防城区**办公室将争议部分山岭（面积约1068亩）土地承包给防城**发公司、防**业局及防城**限公司种植速生桉，并签订《林业用地承包合同书》。2001年，防城镇企业办将部分争议地租给广西**公司种植速生桉，租金均由防城镇企业办收取。1967年，原东兴各族自治县防城人民公社革委会下发划拨荒山通知，划拨了与三甲水库相连的14000亩林地给防城镇林场作为林地基地使用。2000年附城乡林场将包含争议林地在内的493亩林地承包给防城**限公司，并签订《林业用地承包合同书》。经一审法院组织各方当事人现场勘验，对上述事实各方当事人均予以认可。在本案审理过程中，竹东组、竹三组、竹四组与新村组、防城镇林场均未能提交权属证书证明争议林地属其所有。

一审法院认为

防城港市防城区人民法院一审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，针对竹东组、竹三组、竹四组与新村组、防城镇林场之间的林地权属争议，防城区人民政府有权依法处理。但竹东组、竹三组、竹四组与新村组、防城镇林场均未提供任何权属凭证证明争议林地属其所有。防城镇林场的林地是1967年原东兴各族自治县防城人民公社兴建水库时，在水库旁划拨荒山而取得的，防城镇林场亦对争议的部分林地进行经营管理，防城区人民政府根据防城镇林场的经营管理事实，将争议的吊颈万岭、大车坜岭、小车坜岭确权给第三人防城镇林场并无不当。而新村组是1958年原防城县、防城公社两级为妥善安置库区移民，在佛堂村成立的。1979年，原防城公社企业办为发展乡镇集体经济和解决库区移民生产生活问题，抽调新村组村民组建新城场，种植菠萝、柑桔等。故新城场与新村组是两个完全不同的概念，新村组是独立的集体组织，新城场是隶属于防城公社的林场。新城场、防城企业办对争议林地的经营管理事实不应视为新村组对争议林地的经营管理，新村组仅在争议林地范围内的屋前屋后种植少量果树。防城区人民政府在调处过程中，以“申请人新村组从1958年就在争议地居住，种植菠萝、柑桔、荔枝、龙眼等经济作物”形成长期经营管理事实为由，将争议的哑公环岭西边一带林地（共计1916亩林地）确权给新村组与事实不符，且处理上显失公平。防城区人民政府的行政行为属认定事实不清，处理不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销防城区人民政府于2014年8月26日作出的防区政处（2014）20号《关于防城**办事处佛堂村新村组与竹东组、竹三组、竹四组防城镇林场林地权属纠纷的处理决定》；责令防城区人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由防城区人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人新村组上诉称，一、一审判决认定事实不清。该判决认定：1958年因兴建防城三波水库，早禾岽、黄桐树等生产组210人作为库区移民成新村生产队（现新村组），被安排到佛堂村生产生活。竹东组、竹三组、竹四组及新村组均有田地在库区内，政府对双方被淹的田地均作出了补偿。这样的认定是错误的，新村组原为新村生产队，属三波大队管辖，1958年修建三波水库时，被安排到佛堂大队管辖。政府对被淹的水田作出了调整。但未被水淹的山岭林地仍由上诉人新村组经营和管理，政府没有进行任何补偿，为了便于经营，当时政府还安排了几张竹排给上诉人。上诉人在佛堂村除了村庄房子后面的屋背山外，没有任何山岭。1979年原防**社成立菠萝场，经与上诉人协商由上诉人出土地，防**社出资金由新村生产队群众投劳的经营联合体，取名新城农场。1986年新城农场解散后，上诉人收回土地，继续在山上经营，并建有房屋，修建有道路和养殖场等。一审法院认定政府对争议的山岭进行补偿以及上诉人没有经营管理事实是认定事实不清。二、解放以来，没有任何单位对争议山岭进行征用或调整，一直属于上诉人所有，并长期经营至今。新村组解放初期属于原防**社三波村管理，三波村与佛堂村的范围以三波水库中线为界、西北面属于三波村、东南面属于佛堂村，现争议的哑公环岭西面一带山岭在解放初期属于三波大队管辖范围，由新村生产队经营管理。1958年修建三波水库因新村生产队水田被浸，政府在佛堂村对新村生产队群众进行安置，调整了部分水田给上诉人耕作，没有被水浸的哑公环岭西面一带山岭，仍由上诉人经营，但由于水库的阻隔再者当时以粮食种植为重的政策，争议的土地没有进行进一步的开发，仅由上诉人群众在山上种植了松木和果树。1979年原防**社为发展社队企业支持防**头厂生产，经与上诉人协商，在哑公环岭西面一带建设菠萝场，取名新城农场，建场的方式是由上诉人出土地，防**社利用罐头厂提供的资金进行投资，聘用上诉人群众开展生产经营。八十年代末由于防**头厂下马，新城农场也随之解散。上诉人收回所提供的山岭土地，继续经营管理。应该说明的是新城农场并非政府部门，也非政府下属企业、更不是法人单位，而且从八十年代后期就不复存在，三十多年来争议的哑公环岭西面一带山岭一直由上诉人经营，种植了柑橘、松木等林木，建设有住宅修通了道路，在山脚建塘养殖水产品和鸭、鸡、鹅等，几十年来上诉人经营管理从不间断。上诉人几十年的经营和管理，应认定为上诉人长期经营管理的事实。三、被上诉人竹东组、竹三组、竹四组主张争议林地是没有任何理由。首先，解放前、解放初期争议的山岭均属三波村的管辖范围，与佛堂村毫无关连，上诉人在修建三波水库时，迁入佛堂村，政府没有在佛堂村调整山岭给上诉人，上诉人也未与被上诉人进行过合并。解放以来，被上诉人从未在争议山岭种植过一草一木，被上诉人既无土地来源，也无任何经营管理事实，而且争议林地根本不在其耕作区范围内，上诉人是没有任何理由主张权属的。综上所述，哑公环西面山岭，解放前属于上诉人所有，解放后政府没有进行调整，三波水库修建后，点骖涔被浸的水田，政府虽进行了补偿，但未被浸的山岭并未进行调整，至今哑公环西面一带山岭未有任何部门或任何单位进行征收、征用。土地毫无疑问仍属上诉人所有。防城区人民政府2014年8月26日作出的防区政处（2014）20号处理决定认定事实清楚、证据确凿、实体处理正确，依法应予维持。一审判决认定事实不清，判决错误、依法应予撤销。请求二审依法判决撤销一审行政判决，维持防城区人民政府作出的防区政处（2014）20号处理决定。本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人竹*组、竹三组、竹四组答辩称，1、讼争林地属竹*组、竹三组、竹四组集体所有是不能否认的事实。争讼的林地一直是竹*组、竹三组、竹四组村民的祖业地，解放后至1959年建成三波水库前仍是竹围村民的主要农耕区和生活柴草取用区。争讼林地也没有经过县级以上人民政府依法依规的调整划拨，也就是说建成三波水库后未被库水淹没的山岭林地没有证据表明收归国有，解放后依据土地政策续耕续管的山岭权属没有被征用而发生属性转移，因此讼争林地的权属也就应该属于集体所有的性质。按照土改以原耕为基础和62年实行“三包四固定”政策一直沿耕续耕。因此说历史以来讼争的林地一直是竹*组、竹三组、竹四组集体所有是无可辩驳的事实。2、竹*组、竹三组、竹四组对讼争林地权属的主张一直没有放弃。由于讼争的林地并非是国有地和无主地，竹*组、竹三组、竹四组从原防**社侵权占地办场开始就连续不断主张权属，为此常产生争执甚至群殴，有史料记载的事件至今时间长达三十年之久。近几年来竹*组、竹三组、竹四组对讼争的林地以在公开发行的《防城港日报》提出公告的形式提出权属主张，也没有任何组织和个人提出异议。3、上诉人对讼争林地权属的主张欠缺事实和法律依据。上诉人提出权属诉求是建立在原防**社违法侵权的基础上的，其林地取得的来源是违法的，强调其一直耕种管理同样是没有事实依据的。1958年库区移民前，讼争的山岭一直由竹*生产队、竹西生产队（后分竹三、四生产队）续耕续管，上诉人说其一直耕种管理与历史事实不符。就算是在原防**社强权占岭办场、农场解体后才出现耕种管理的所谓事实，也是在强权侵权形态下形成的不法事实。特别在政府作出具体行政行为至2015年3、4月法院一审期间，上诉人挖泥平整做宅基地，被竹*组、竹三组、竹四组多次抗议，但仍抢建房屋从而捏造、伪造管理事实。至于上诉人上诉称其出地、原防**社出资共建新城农场，农场解散后，又由其收回山岭权属继续经营，显然也是侵权无理之说。而所谓以三波水库中线为界，上诉称其对讼争的林地一直占有，也是与事实严重不符，因为对三波水库片区从来没有任何政府机构和组织作过分界分管的行为和规定。4、按照法律规定，上诉人不是本案适格的上诉主体。由于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》已于2015年5月1日起实施。其中第二十九条规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。上诉人在本案一审程序中是以第三人的主体身份参加诉讼的，一审法院判决撤销一审被告防城区人民政府作出的防区政处（2014）20号处理决定并责令其重新作出具体行政行为，显然该判决没有判决第三人承担义务或者减损第三人权益，根据以上法律规定，第三人无权依法提起上诉，因此上诉人不是本案适格的上诉主体。5、被上诉人对一审判决结果予以认可，但对一审判决认定事实和裁判理由有不同看法。对一审判决认定冲仑林场占岭耕作事实，认为没有事实和法律依据，依法依理应当归还被上诉人，因为一审第三人防城镇林场没有合法、正当的土地来源。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，并在纠正一审认定事实、裁判理由错误的基础上作出公正判决。本案诉讼费用由上诉人承担。

一审被告防城区人民政府述称，一、防区政处（2014）20号处理决定程序是合法的。防区政处（2014）20号处理决定是在当事人依法申请后，区人民政府组织当事双方召开调解会调解，经现场勘界，调查取证后作出的，其行政行为符*《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，程序合法。二、防区政处（2014）20争处理央定认定事实清楚，证据确凿，实体处理是实事求是的。上诉人文**事处佛堂村新村组与原告**办事处佛堂村竹*组、竹三组、竹四组、第三人防城镇林场争议的林地位于防城三波水库旁的哑公环岭（横坑岭）西边一带山岭。四至界至为：东至大车坜岭；南三波水库水浸为界；西至哑公环岭（狗**与那旁组）分水为界；北至中间垌分水为界。面积2490亩。争议的标的物为林地权属。在区人民政府凋处期间，当事各方均未能提供各个时期县级人民政府核发的权属证书。1958年园兴建防城三波水库的需要，库区移民涉及早禾岽、十字路等生产组210人。原防城县、防**社两级为妥善解决库区移民生活，在佛堂村统筹安排相关生产组部分土地给库区移民成立新村生产队，1982原防**社为发展乡镇集体经济和解决库区移民生产生活问题，防**社在新村组抽调人员组建新城场（抽调人员户随之迁到新城场），是防**社直属场，从事农业生产，主要是在争议山上种植菠萝、柑桔等经济作物。直到1990年由于新城农场生产经营及管理不善便自行解体，农场大部份职工便各自回到新村组，新城场因此停产。2000年3月防城区原附城乡（防城镇）企业办公室（原新城农场主管部门）将争议部分山岭（面积约1068亩，）土地承包给防城**发公司、防城**发公司及防城**限公司种植速生桉树。并签订《林业用地承包合同书》。防城镇林前身是防**社冲仑林场，成立于l966年，林场成立时，政府将三甲水库、三波水库周围及附近的荒山荒岭划拨给林场经营，共划拨面积14000亩。划拨前的山岭是未确权给任何生产组集体的，林场成立后在1967-1968两年间大面积造林，共造林9000多亩，造林后在林地内修建有林区公路，林地周围也修建有防火带，并安排有专人管护1985年冲仑林场逐年砍伐山上林木，1989年原防**社冲仑林场变更为防城乡冲仑林场，1990年冲仑林场将山上大部分松木砍伐完毕，并响应原防城各族自治县人民政府造林绿化消灭荒山的号召，将包括现争议林地在内的山岭种植上湿地松。2000年防城**林场将包含现争议林地在内的493亩林地承包给防城**限公司，并签订《林业用地承包合同书》，2007年原防城镇林场变更为防城区附城企业总公司冲仑林场，并划入独立法人机构防城区附减企业总公司管理。2009年1月8日防城镇人民政府作出《防城镇人民政府关于恢复防城镇林场并独立行使防城林场权利和义务的通知》，恢复了防城镇林场的名称并脱离防城区附城企业总公司成为独立行使防城镇林场权利义务的集体单位。上诉人新村组1958年在现争议山岭修建房屋，开垦坡地，在房前屋后种植果树等。山林权属纠纷的调处应以事实为依据，以法律为准绳，遵循有利于生产、生活、以及有利于安定团结社会和谐的原则确定权属。各方当事人均主张争议山岭权属，上诉人新村组从1958年就在现争议山居住，种植菠萝、柑桔、荔枝、龙眼等经济作物，其权属主张部分支持。原告竹*、竹三、竹四组既无任何合法有效的权属书证，亦无长期经营管理的事实，其权属主张不予支特。第三人2000年3月将争议的吊颈万岭、大车坜岭、小车坜岭承包给广西**限公司种植桉树，并签订《林业用地承包合同书》，其权属主张部分支持。三、防区政处（2014）20号处理决定适用法律是正确的。防区政处（2014）20号处理决足是依据广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条、第三十五条第（二）项、《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条作出的。综上，请求二审法院予以维持。

一审第三人防城镇林场述称，同意一审被告防城区人民政府的诉讼意见。

本院查明

二审庭审中，被上诉人竹东组、竹三组、竹四组向法庭提供了3份证据：1、主张权属四至归属图，系被上诉人依据当年续耕续管老人口述编制而成，证明林场荒地划拨通知至细车坜岭、大旱坜岭、大旱坜南部岭止，相邻部分岭不是荒山而是被上诉人林地，一审被告作出处理决定对四至归属认定事实不清；2、附图，证明上诉人恶意围地填土、抢建房屋，伪造管理事实；3、林地入股合同书，证明2012年被上诉人“以木换租”砍伐桉树后对幼苗护理，争议地后期是被上诉人现管事实。上诉人和一审被告对该3份证据提出质疑，不予认可。经审查，对于证据1，原告在一审审理中已提供，一审判决不予采纳并阐明了理由，因该证据不符合行政诉讼所列的证据种类，实质上属于当事人主观判断的意见，不能作为认定案件事实的证据，故本院不予采纳。对于证据2、3，因符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定情形，且证据2与本案确权需要查明的事实没有关联性，证据3对本组以外的当事人没有约束力，其合法性亦缺乏其他证据佐证，故本院均不予采纳。

经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。

本院认为

本院认为，根据各方当事人的诉讼意见，本案二审中争议焦点可归纳为：一、上诉人是否有上诉权，是否属于适格的上诉主体。二、一审被告作出的被诉行政行为认定事实是否清楚，主要证据是否确凿充分，一审判决以被诉的行政行为认定事实不清，处理不当为由判决予以撤销是否正确，上诉人的上诉理由是否成立。

关于争议焦点一。其一，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。根据行政诉讼法的规定，并参照民事诉讼法的规定，当事人应当包括原告、被告和第三人。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条第二款规定，第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。本案属于山林、土地权属确权行政案件，确权争议实际上是原告与第三人的利益纠纷，由人民政府进行裁决，因此，第三人与被诉行政行为有利害关系，第三人和原告在行政程序中和行政诉讼中地位平等，根据上述法律和司法解释的规定，本案第三人应当有起诉权和上诉权。其二，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。首先，修订前行政诉讼法未规定第三人上诉问题，而新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定第三人有上诉权，这是对作为行政诉讼当事人之一的第三人的上诉权予以明确，是立法予以保障而非限制；其次，由于一审判决并非终局裁判，因此，“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的”情形只是“可能”，而非确定性，即人民法院判决第三人承担义务或者判决可能减损第三人权益的，第三人有权提起上诉。本案中，一审被告作出处理决定，将争议的哑公环西面山岭西边一带林地权属确权属上诉人所有，而一审判决予以撤销该行政行为，尽管一审判决撤销一审被告的行政行为并判决责令重新作出处理决定，但因重新作出处理决定的结果具有不确定性，且如经过一审或二审诉讼使被诉的行政行为早日具有确定性，上诉人对争议山林土地的管理使用产生的利益与其后处理并不具有确定性的后果明显不同，本案上诉人因一审判决可能减损其利益而提起上诉，符合上述法条所规定的情形。据此，上诉人属于适格的上诉主体，有权依法提起上诉。被上诉人提出上诉人不属于适格的上诉主体、无权提起上诉的意见，于法无据，本院不予支持。

关于争议焦点二。修订前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四以及修订后《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条均规定，人民法院经过审理，对行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据查明的事实，争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期均未经人民政府确定权属，争议各方竹东组、竹三组、竹四组与新村组、防城镇林场均未提供任何权属凭证证明争议林地属其所有，因此，在事实、证据方面，审查争议山场的经营历史和管理现状成为关键。本案中，一审被告对认定争议林地经营管理的事实存在三方面问题：一是新村组于1958年成立以后，土地、山林如何调剂、划定尚未查清；二是1979年组建新城场，新城场的性质以及新城场对争议林地的经营管理能否视为新村组对争议林地的经营管理，新城场下马后其原来经营管理的土地作何处理等尚未查清；三是本案各方当事人是否在争议山林、土地经营管理以及经营管理的范围、时间等尚未查清。一审被告在未查清案件事实和主要证据不足的情况下，以新村组长期进行经营管理为由将争议的哑公环岭西边一带1916亩林地确权给新村组，属于主要证据、依据不足。一审判决予以撤销并责令其重新作出处理决定有事实和法律依据，应当予以维持。上诉人的上诉理由不成立，一审被告的诉讼意见理由不充分，本院均不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费50元，由上诉人防**街道办事处佛堂村新村组负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二十日