湘潭**有限公司与湘潭市城乡规划局、湘潭市国土资源局、湘潭市人民政府、第三人湘潭九**委员会确认规划行政许可、土地出让、政府颁证行为违法一案的一审行政判决书

审理经过

原告湘潭**有限公司与被告湘潭市城乡规划局、湘潭市国土资源局、湘潭市人民政府、第三人湘潭九**委员会确认规划行政许可、土地出让、政府颁证行为违法一案，本院于2015年3月27日立案受理后，依法组成由审判员张**担任审判长，审判员谢*、代理审判员田*参加评议的合议庭，于2015年4月24日、4月29日二次公开开庭进行了审理，代理书记员刘*担任法庭记录。原告湘潭**有限公司的委托代理人胡**、张**，被告湘潭市城乡规划局的委托代理人李**、周*，被告湘潭市国土资源局的委托代理人刘*，湘潭市人民政府的委托代理人王**、许*，第三人湘潭九**委员会的委托代理人李**到庭参加诉讼。因案情复杂，经湖南**民法院批准延长案件审理期限二个月。本案现已审理终结。

原告诉称

原告湘潭**有限公司诉称，2013年4月25日，经被告湘潭市人民政府批准，被告湘潭市国土局出让了两宗土地给原告并办理了登记手续（附建设用地规划条件，编号分别为潭九规条（2012）060号和潭九规条（2012）061号）。出让宗地面积分别为陆万叁仟零柒拾玖点伍平方米（63079.5平方米）和伍**肆拾壹点柒平方米（50241.7平方米），坐落于湘潭九华示范区，平面界址为九华大道以西，伏林东路以北（以下分别简称为九华1号地、九华2号地）。同日，被告湘潭市人民政府分别向原告颁发了潭九国用（2013）第A01032号和潭九国用（2013）第A01031号国有土地使用证。被告湘潭市城乡规划局在之前的2013年4月23日颁发了编号为建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号的建设用地规划许可证。2014年12月22日，原告在参加湘潭市城乡规划局的规划例会上被非正式告知上述两块出让土地因违反湖南省政府批准的总体规划而无法办理建设工程规划许可证。由于被告湘潭市城乡规划局拒绝当即提供省政府审批的总体规划，原告于2015年2月10日和2月17日通过信息公开申请方式从省政府和湘潭市城乡规划局获得了《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》以及相应的批准文件。

经原告比照发现，《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》要求北向退后上瑞高速公路水沟外缘至少60米以上才能进行建设；但湘潭市城乡规划局对上述两块出让土地出具的两份建设用地规划条件及颁发的建设用地规划许可证却规定原告可以北向退后上瑞高速公路水沟外缘30米以上进行建设，故湘潭市城乡规划局所作规划条件及颁发的建设用地规划许可证违法。具体表现在：一、湘潭市城乡规划局作出控制性详细规划、颁发建设用地规划许可证没有将已批准的城乡规划作为依据，在规划条件和颁发的建设用地规划许可证中将省政府批准的片区规划所确定的公共绿地规划为商业用途，明显违法；二、行政授权必须由法律、法规规定，行政委托必须由法律、法规或者规章规定，开发区不得设立独立的规划管理机构。被告湘潭市城乡规划局将规划行政权力授权给湘潭九**委员会，由湘潭九**委员会设立规划局并刻制2号公章，违反法律规定。同时，湘潭九**委员会不是一级人民政府，其所设规划部门不属于市、县人民政府城乡规划主管部门，无权作出建设用地规划条件，无权核发建设用地规划可证。三、本案争议的建设用地规划条件没有《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第6条所规定的建筑高度、主要出入口等内容，规划部门在签发规划许可证之前未依照《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第22条规定，在核发建设用地规划许可证之前作出是否符合建设用地规划条件的决定，明显违法。

被告湘潭市国土资源局、湘潭市人民政府出让土地行为违法。一，湘**委市政府签署的《湘潭九华、昭山、天易示范区行使有关行政管理权的实施意见》并非法律、法规和规章，九华**委员会未经合法授权，不能行使土地行政管理权力，也不能刻制2号印章。湘潭市人民政府将土地出让相关事项审批及行政管理权限授权给九华示范区管理委员的行为违法。二，土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。本案所涉土地出让行为、土地出让合同附带的建设用地规划条件以及颁发国有土地使用权证的行为明显违反了《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》，因而违法。三、市、县国土资源管理部门公布国有土地使用权出让计划、细化的地段、地块信息，应当同时明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。而湘潭市国土资源局未依法公布土地出让年度计划，确定供地方式，明显违法；四、本案的挂牌出让公告由非市、县人民政府国土资源行政主管部门的九华国土行政管理部门制定，出让方案实施前未经县、市人民政府批准，而仅经过湘潭**管委会批准，且仅在《潇湘晨报》报刊上发布公告，明显违法。五、招标拍卖挂牌出让地块的出让应由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施，挂牌出让公告应当包括“出让人的名称、地址、联系电话、挂牌地块的开发程度、建设时间、支付竞买保证金的数额、方式和期限”等内容，挂牌过程应当制作挂牌笔录，土地成交确认书应当由土地行政主管部门签署。而本案所涉地块由湘潭九**资源局出具《湘潭**管委会国有建设用地使用权挂牌须知》，湘潭**管委会土地储备中心出具《竞买资格确认书》，且未依法制作挂牌笔录，挂牌公告未包含出让人法定信息及出让土地法定信息，因而违法。六、依据《湖南省行政程序规定》第8条，行政行为的变更需要具备法定事由并依法履行法定程序。本案土地挂牌出让公告行为由湘潭**管委会履行，挂牌成交确认书签署行政行为由湘潭**管委会土地储备交易中心行使，但签署土地出让合同的主体是湘潭市国土局。挂牌出让土地行政权力的行使主体发生了两次变更，湘潭市国土资源局未依法履行任何变更手续，因而违法。

被告湘潭市国土资源局、湘潭市人民政府土地登记发证行为违法。一、依据《土地登记办法》第3条规定可知，土地登记行为由土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责，而完成本案土地登记行为的单位为湘潭市**土资源局，其不属于县级以上国土行政管理部门，因而其登记行政行为违法。二、涉案的两份土地登记审批表中的国土资源行政主管部门审核意见栏未加盖公章，登记审批行为没有以行政单位名义作出，而仅以个人名义作出违法。*、《土地登记办法》第4条规定，国家实行土地登记人员持证上岗制度，从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得**务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。涉案的两份土地登记审批表上土地登记上岗证号均空缺，湘潭市国土资源局也未依法提供其具备相关资格的证据，因而明显违法。四、被告湘潭市人民政府颁发的两份国有土地使用权证登记的土地面积分别为陆万叁仟零柒拾玖点伍平方米（小写63079.5平方米）和伍**肆拾壹点柒平方米（小写50241.7平方米），用地性质为商住。两份土地证将湖南省政府批准的九华片区规划（2010—2030）》中的部分公共绿地登记为了商住用地，显然违法。

基于以上理由，请求法院：1、依法确认被告湘潭市城乡规划局出具的潭九规条（2012）060号和潭九规条（2012）061号建设用地规划条件违法并予以撤销；2、依法确认被告湘潭市城乡规划局颁发建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证的具体行政行为违法并予以撤销；3、依法确认被告湘潭市国土资源局出让位于九华示范区九华大道以西、伏林东路以北两宗土地的具体行政行为违法；4、依法确认被告湘潭市人民政府批准出让位于九华示范区九华大道以西、伏林东路以北两宗土地的具体行政行为违法；5、依法确认被告湘潭市国土资源局将两块争议土地登记（证件编号分别为潭九国用（2013）第A01032号、潭九国用（2013）第A01031号）给原告的具体行政行为违法并予以撤销；6、依法确认被告湘潭市人民政府颁发两份国有土地使用证（证件编号分别为潭九国用（2013）第A01032号、潭九国用（2013）第A01031号）的具体行政行为违法并予以撤销。

被告辩称

被告湘潭市城乡规划局答辩称：一、本案原告对潭九规条（2012）060号、061号建设用地规划条件提起诉讼已超过起诉期限。原告于2013年2月27日提交了《竞买申请书》，该申请书记载了原告完全接受土地使用权挂牌出让文件中的规定和要求，挂牌出让文件中也已载明了本案所涉地块规划指标，故原告此时已知悉规划条件内容，其于2015年3月16日提起本案诉讼已超过起诉期限。原告称2015年2月17日通过信息公开方知九**区规划内容，应以该时间来计算起诉期限起点，与《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定不符。二、答辩人出具的潭九规条（2012）060号、061号建设用地规划条件符合法律规定。2012年11月21日，湘潭市国土资源局发函给答辩人，要求对湖南**限公司位于九华大道以西、伏林东路以北173.36亩土地提供建设用地规划条件、规划用地图和附图等相关图件资料。答辩人收到该工作联系函之后，根据《城乡规划法》、《湖南省高速公路条例》、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》、《城市绿线管理办法》和九**区规划（2010-2030）等相关规定，对该函涉及的两块宗地出具了二份规划条件，其中关于地块的用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率基础设施和公共服务配套设施的条件均符合九**区规划中的强制性内容。原告提出规划条件中“六、建筑退让：1、北向退后上瑞高速公路水沟外缘30米以上进行建设”违反了九**区规划，是对该规划条件的误读。对建筑退让的理解并非指建筑物可以临30米边界进行布局，还要求必须符合第7项关于建筑退界的规定，即还要同时满足九**区规划及建筑退界的要求。且答辩人在作出上述规划条件时，涉案土地上已有建筑，该两宗地属于已建设区，不属于强制性内容，答辩人根据土地及建筑现状出具上述规划条件，并无不当。三、答辩人颁发二份建设用地规划许可证的具体行政行为合法。答辩人是依原告的申请核发的建设用地规划许可证，原告提交的申请表明确记载了两宗土地申请颁发建设用地规划许可证的事由是“企业改制、产业退出、土地变性”，答辩人经过法定审批程序后于2013年4月23日颁发了建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证，符合法律规定。四、原告至今未向答辩人提交符合法律规定的规划成果，只提交了项目规划总图，其项目尚未进入项目建设规划审批阶段，根本不存在原告声称的“原告在参加湘潭市城乡规划局的规划例会上被非正式告知上述两块出让土地因违反湖南省政府批准的总体规划而无法办理建设工程规划许可证”的事实。综上，答辩人出具规划条件和颁发建设用地规划许可证的行为符合法律规定和上位规划要求，原告的起诉没有事实依据，请求依法予以驳回。

被告湘潭市国土资源局答辩称：一、原告对答辩人挂牌出让土地行为的起诉超过了法定起诉期限。双方于2013年3月5日签署《国有建设用地使用权出让合同》，答辩人出让土地的行为在此时完全结束，原告即已知道了土地出让行为的全部内容。即便是未告知诉权，也应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，即2013年3月5日开始两年内起诉，而原告提起诉讼的时间是2015年3月16日，已超过法定起诉期限。二、答辩人出让土地的行为和进行土地登记的行为合法。1、答辩人经湖南省人民政府的批准将部分行政审批权限赋予九华示范区管委会，对外发生法律效力的文件仍是以湘潭市国土资源局的名义作出的，答辩人认可是湘潭市国土资源局的行为。2、涉案土地的出让行为符合湘潭市人民政府批准的《响水乡土地利用总体规划（2006-2020年）》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，没有违反总体规划。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》是答辩人进行土地挂牌出让的主要依据，而《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》是一种行为指导性规范，故答辩人在具体操作过程中的程序或规范上的瑕疵不足以认定为违法。3、土地登记是依申请进行的，申请人应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。原告于2013年4月23日向答辩人提交了土地登记申请表及相关材料，答辩人对原告的材料进行了严格审查。答辩人按程序审批后依法于2013年4月25日向原告颁发了国有土地使用证。原告认为答辩人登记错误，可以通过申请变更或者注销方式来维护自己的权益，其要求确认违法的理由不能成立。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告湘潭市人民政府答辩称：一、涉案土地的挂牌出让事项于2013年2月2日已在潇湘晨报上进行公告，原告依该公告进行土地竞买，其至少在公布发布之日即2013年2月2日即已知市政府批准土地出让的行为及内容，故原告对批准土地出让行为提起诉讼已过起诉期限。二、市政府具有批准土地出让和颁发土地使用权证书的权限。依据《湖南省人民政府办公厅关于转发省监察厅等单位关于支持湘**示范区行使市级部分行政审批权的通知》（湘*办法﹤2011﹥57号）及《中共**办公室、湘潭市人民政府办公室关于印发﹤长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区湘潭九华昭山天易示范区改革与发展总体方案﹥的通知》（潭办发﹤2009﹥18号）的规定，答辩人已将土地出让相关事项的审批及与审批事项相关的行政管理权通过授权的形式由湘**示范区管理委员会实施。湘**示范区管理委员会系湘潭经**理委员会的前身，是答辩人的派出机构，其在示范区内的各项行为均是市政府的行为。本案中宗地号为2012GTJH060、2012GTJH061的两宗土地挂牌出让前，九华国土资源行政管理部门会同规划、财政等部门拟定了土地挂牌出让方案，并于2013年1月29日通过书面形式报请中共湘潭**作委员会会议审查，会议同意该出让方案，并对土地的用途、年限、上市底价、主要规划条件等进行了确定。2013年2月1日，又通过国有土地使用权招标（出让、挂牌）交易呈报表的形式，完成了土地出让批准流程。在土地出让前，相关规定虽然要求规划部门必须出具规划条件，但市政府进行批准土地出让主要是对土地出让方案进行审查，规划条件并不是批准土地出让的依据，故答辩人认为湘潭**开发区的上述批准土地出让行为符合法律规定，答辩人予以认可。同时，该批准土地出让的行为是行政机关的内部管理事项，不会对原告的利益产生直接影响，与原告没有法律上的利害关系。三、答辩人核发证号为潭九国用（2013）第A01031、潭九国用（2013）第A01032国有土地使用权证的行为符合法律规定。答辩人核发的土地权利证书只是对土地使用权属的一种确认，是依原告申请进行的，发证的材料也是由原告自己提供的，现原告以自己提供的材料违法为由要求确认发证行为违法，不符合法律规定。如果原告认为土地登记和发证行为错误，可以通过注销或申请变更的形式予以实现。答辩人批准土地出让的行为和颁发土地使用权证的行为符合法律规定，没有对原告的合法权益造成损害，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人湘潭九**委员会陈述称：一、原告的六项诉讼请求指向的都是两份规划条件，但原告最迟在2013年2月27日参加竞买时已知规划条件内容，因此其要求确认规划条件违法的请求已过起诉期限。二、湘潭九**委员会依法不是本案的第三人。《行政诉讼法》第27条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。……”答辩人是湘潭市政府的派出机构，履行中**市委、市人民政府的文件明确规定的相关工作，既不是出具建设用地规划条件和颁发建设用地规划许可证的行政机关，也不是进行土地审批和土地登记的行政机关，更不是行政管理相对人，与被诉行政行为没有利害关系，也与案件处理结果没有利害关系，因此不具有行政法意义上的主体资格，原告也未提出任何针对湘潭九**委员会的诉讼请求和理由，故答辩人不应作为本案第三人，请求人民法院裁定准许退出诉讼。

为支持自己的主张，原告提交了以下证据：

第一组证据：1、组织机构代码证；2、营业执照；3、法定代表人身份证，拟证明原告的主体资格。

第二组证据：1、2015年2月17日湘潭市城乡规划局信息公开告知书；2、2015年2月10日湖南省政府信息公开书；3、省政府签发《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》批文；4、省政府批准的《九*示范片区主干道规划红线宽度》的相关图纸。拟证明1、2011年7月18日湖南省政府已经批准了《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》；2、申请人于2015年2月17后确切知悉九*示范片区主干道规划红线宽度，起诉没有超过期限。

第三组证据：1、编号为XC（1）GTJH2012060的国有建设用地使用权出让合同；2、编号为XC（1）GTJH2012061的国有建设用地使用权出让合同；3、潭规九字第4303212013039号建设用地规划审批单（2013年4月23日）；4、潭规九字第4303212013038号建设用地规划审批单（2013年4月23日）；5、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证及其附图（2013年4月23日）；6、建规［地］字第2013010447号建设用地规划许可证及其附图（2013年4月23日）；7、编号为潭九国用（2013）第A01032号的国有土地使用权证（2013年4月25日）；8、编号为潭九国用（2013）第A01031号的国有土地使用权证（2013年4月25日）。9、湖南**限公司整体关闭退出补充协议。拟证明：1、被告湘潭市城乡规划局出具的两份规划条件、颁发的两份规划许可证均违法；2、被告湘潭市国土资源局出让土地行为和登记土地行为违法；3、被告湘潭市政府批准出让土地和颁发国有土地使用权证行为违法。4、原告参与土地挂牌出让行为是被强迫进行的。

被告湘潭市城乡规划局对原告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议。对第二组证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关联。湘潭市城乡规划局信息告知书以及湖南省政府的公开书只能说明原告向这两单位申请过信息公开，并不能证明原告是从信息获得之日起才得知九华片区规划内容。九华示范区片区规划在2011年和2012年已经在各大媒体和网站进行了公示，作为摘牌人的原告应该查询了解相关的规划条件以及规划批文，不可能在2015年2月10日以后才得知该地块所依据的相应文本，原告的起诉已经超过了法定起诉期限。对第三组证据中的证据9的真实性、合法性无异议，但该补充协议是湘潭经**理委员会与原告为贯彻环保政策签订的合同，与本案无关。对其他证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，不能达到原告的证明目的。

被告湘潭市国土资源局对原告提交的证据的质证意见与被告湘潭市城乡规划局的质证意见一致。

被告湘潭市人民政府对原告提交的证据发表以下质证意见：对第一组和第二组证据的质证意见与湘潭市城乡规划局的意见一致。对第三组证据中7、8的真实性和合法性无异议，但对其关联性有异议，该证据本身就是本案争议的焦点，不能证明三被告的行政行为违法。证据9与本案无关。

第三人湘潭九**委员会对原告提交的证据发表以下质证意见：第二组证据中的信息公开书和信息公开告知书只能证明原告曾有信息公开申请的行为，但不能证明原告是在2015年2月17日才知悉相关规划内容，原告作为行政相对人，也住在九华，在相关规划信息通过媒体公示的情况下，原告应该是知情的，故其起诉期限应当从知道或者应当知道之日起计算。第三组证据中的证据9不能达到原告的证明目的，原告在2013年2月27日正式提交的申请资料可以充分说明其是自愿，不存在强迫行为。其他不发表意见。

被告湘潭**管理局提供以下证据：

第一组证据：1、国土局的工作联系函；2、潭**（2012）060号、潭**（2012）061号建设用地规划条件；3、潇湘晨报刊登的《挂牌出让公告》，国有建设用地挂牌出让公告，竞买须知，建设用地规划条件、规划用地图、规划用地附图；4、金九**公司竞买申请书、报名表、竞买保证金收据、营业执照、组织机构代码证、身份证、授权委托书、竞买资格确认书、报价单，成交确认书，国有建设用地使用权出让合同；5、建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证申请表、发放（签收）登记表；6、《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》批复前原告用地旁边鼎盛石油、麓华新城两家企业的规划设计条件；7、《湖南省人民政府关于湘**和易俗河片区规划的批复》在湖南红网、政务九华网站的公示。拟证明：1、被告出具的建设用地规划条件及颁发建设用地规划许可证是依法按程序作出的；2、原告公司参与招拍挂取得土地使用权前明知宗地的用地规划条件且自愿接受。

第二组证据：1、《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》；2、国**公厅关于批准湘潭市城市区总体规划的通知。拟证明《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》不是湘潭市城市总体规划。

适用法律依据：1、《湖南省高速公路条例》第三十六条；2、《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010-2030）》第十一页五百零六条，以及文本图集图表第六页，现状用地评价图，证实2013年已经出让的两地块是已建成区。3、《城乡规划法》第三十八条；4、2010年12月1日住建部《城市镇控制性详细规划编制审批办法》第十四条；5、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十三条；6、住建部规范性文件《城市绿线管理办法》第十三条。

原告对被告湘潭市城乡规划局提交的上述证据发表以下质证意见：对第一组证据中的证据1工作联系函的真实性有异议，该证据系复印件，不能独立作为证据使用，九*国土局无发函主体资格，未通过正常的申请程序，内容明显与规划条件、土地出让合同、土地证不一致，故不能达到其证明目的；证据2系本案诉讼的对象；证据3、4与湘潭市国土局提供的证据重合，质证意见一致；对证据5的真实性、关联性无异议，合法性有异议，九*规划局无签收主体资格。对证据6真实性、合法性无异议，但与本案无关。对证据7的真实性、合法性有异议，公示不能仅在网站上发布，且达不到其在2011年8月8日已经依法公示的证明目的，相反可以证明三被告明知省政府已经批准了九*片区规划，仍然恶意违反上位规划，滥用职权作出违法审批行为。对第二组证据中的证据1的真实性、合法性无异议，但达不到被告规划行为合法的证明目的。对证据2的真实性、合法性有异议，没有看到红头文，对关联性有异议，与本案无关。

被告湘潭市国土资源局、湘潭市人民政府对湘潭**理局提供的证据无异议。第三人湘潭九**委员会认为湘潭**理局的证据与其无关，未发表质证意见。

被告湘潭市国土资源局提供了以下证据：

第一组证据：1、湘潭市人民政府关于同意湘潭县响水乡土地利用总体规划（2006-2020）的批复；2、响水乡土地利用总体规划（2006-2020）封面、目录、本案出让地块利用总体规划局部图。拟证明被告出让土地的行为符合土地利用总体规划。

第二组证据：1、潇湘晨报刊登的《挂牌出让公告》；2、国有建设用地挂牌出让公告；3、竞买须知；4、建设用地规划条件、规划用地图、规划用地附图；5、竞买申请表、报名表、竞买保证金收据、营业执照、组织机构代码证、身份证、授权委托书、竞买资格确认书、报价单；6、成交确认书；7、国有建设用地使用权出让合同，拟证明出让土地的行为符合法律规定。第三组证据：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同；4、出让宗地平面界址图、竖向界限、出让宗地规划条件；5、完税证明；6、营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证明和身份证、土地登记委托书，拟证明土地登记行为符合法律规定。

适用法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条和第二十一条；4、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；5、《土地登记办法》。

原告对被告湘潭市国土资源局提供的上述证据发表以下质证意见：对湘潭市国土资源局提供的第一组证据中的证据1真实性、关联性有异议，该证据是湘潭县响水乡的总体规划，而原告起诉涉及的是九华片区规划，达不到其证明目的；对证据2有异议，没有响水乡的公章，且规划残缺不齐，不能达到证明目的。对第二组证据的证据1真实性无异议，合法性有异议，储备中心没有发布挂牌公告的资格，公告欠缺法定出让人的名称、地址、联系方式等内容，批准主体为九华管委会是违法的，应由市政府批准，公告媒介违法，应该在综合土地市场网络以及有型市场发布。对证据2的真实性和关联性无异议，对其合法性有异议，理由与证据1相同，且挂牌公告指明费用由九华财政局收取违法，不仅达不到证明被告挂牌出让土地行为合法的证明目的，反印证了土地出让具体行政行为与九华管委会具有直接因果关系；对证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议，挂牌须知违法，九华国土局无权签发，九华管委会无权批准；对证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议，不仅违背上位总体规划，且是由九华规划局加盖的2号章，反可证明九华管委会违法行政；证据5的竞买申请书和报名表真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明被告出让土地合法的目的。对竞买保证金的真实性、关联性无异议，合法性有异议，九华财政局无权收取该笔保证金。对竞买资格确认书的真实性、关联性无异议，合法性有异议，储备中心依法无权签署确认书，确认书缺乏挂牌人名称，确认书缺乏必要的附件和挂牌笔录，未依法经市县人民政府批准。对证据6成交确认书的真实性无异议，合法性有异议，土地交易中心无权作为挂牌人，且没有相关笔录，未依法由市县国土部门实施，确认书所涉及的土地违反上位规定。对证据7的真实性、关联性无异议，合法性有异议，国土局并未实际出让土地给金九**公司，没有依法办理任何由九华**储备中心这一执法主体变更为湘潭市国土局的任何手续，内容违反了上位法强制性总体规划，且第三人与原告签订的合同明确规定如挂牌无法人和自然人报名，湘潭金九置业必须自动摘牌，明显违反自愿原则，是强迫签订的。

被告湘潭**管理局、湘潭市人民政府对湘潭市国土资源局提供的证据无异议。第三人湘潭九**委员会未发表质证意见。

被告湘潭市人民政府提供了以下证据：

第一组证据：1、《湖南省人民政府办公厅关于转发省监察厅等单位关于支持湘**示范区行使市级部分行政审批权的通知》（湘*办法﹤2011﹥57号）；2、《中共**办公室、湘潭市人民政府办公室关于印发﹤长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区湘潭九华昭山天易示范区改革与发展总体方案﹥的通知》（潭办发﹤2009﹥18号）；3、《土地挂牌出让方案汇报》；4、中共湘潭**作委员会会议纪要（潭经工纪﹤2013﹥3号）；5、国有土地使用权招标（拍卖、挂牌）交易呈报表。拟证明湘潭市人民政府批准出让土地的行为符合法律规定。

第二组证据：1、土地使用权挂牌出让公告；2、成交确认书；3、国有建设用地使用权出让合同；4、土地登记申请书、土地登记审批表；5、出让宗地平面界址图竖向界限、出让宗地规划条件；6、完税证明资料一套；7、土地使用权人的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人证明书和身份证、委托人的委托书和身份证复印件一套；8、国有建设用地使用权证书领条一份。拟证明湘潭市人民政府颁发国有土地使用证的行为符合法律规定。

适用法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条；3、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条；4、《土地登记办法》。

原告对被告湘潭市人民政府提交的上述证据发表以下质证意见：对第一组证据的1和2的真实性、合法性有异议，行政权利必须由法律的授权，九华管委会不是政府的行政执法机关，法律明确规定开发区不能设立独立的规划部门；对证据3的真实性有异议，未加盖公章，对合法性有异议，九华国土局没有汇报的主体资格，九华管委会无权批准土地出让方案，行政权利依法应由行政机关处理，由党委研究通过缺乏法律依据。对证据5中的交易呈报表有异议，九华国土局没有土地审批权限，无权制定表格，且未进行合法审批，无行政主体公章；第二组证据中的证据4土地登记审批表中上岗证号空缺，无法证明相关行政执法人员具备土地行政执法资格。证据6完税证明授权的主体是九华管委会的财政局和税务局，没有收取相关土地出让金以及契税的主体资格，不能达到被告出让土地行为合法的证明目的，相反证明了第三人九华管委会与本案有直接利害关系。对证据7土地使用权人的身份信息真实性、合法性、关联性无异议，但达不到证明目的。对证据8国有建设用地使用权证领条的真实性、关联性无异议，合法性有异议，不应由九华国土局提供。其他证据的质证意见与前述一致。

被告湘潭市城乡规划局、湘潭市国土资源局、第三人湘潭九**委员会对湘潭市人民政府提供的证据均无异议。

第三人湘潭九**委员会未提交相关证据。

本院经合议庭评议审查认证如下：原告方提交第一组证据，双方对其真实性、合法性、关联性不持异议，本院依法予以认定；第二组证据双方在真实性、合法性上无异议，该证据可证明原告湘潭**有限公司于2015年2月17日知道湘潭**规划的具体内容，三被告虽认为原告应当早已知道湘潭**规划的具体内容，但未提供相应证据推翻原告的主张，故对该组证据本院予以认可；第三组证据即本案被诉的具体行政行为，其合法性正是本案审查的对象。

被告湘潭市城乡规划局提供的第一组证据中的证据6与本案无关，本院不予采信；证据7不能达到证明原告湘潭**有限公司已知晓九华片区具体规划内容的证明目的。对其他证据，双方无异议，或者虽有异议，但异议不成立，本院依法予以认定。

被告湘潭市国土资源局提供的第一组证据中所涉九华地区部分已由湖南省人民政府批准的片区规划予以确定，应以上位规划的内容为准，故本院不予采信；第二、三组证据即是本案被告湘潭市国土资源局作出的行政行为，其合法性正是本案审查的对象；

被告湘潭市人民政府提交的第一组证据内容真实，来源合法，本院依法予以认定。第二组证据与被告湘潭市国土资源局提供的证据相同，是否具备合法性是本案审理的对象。

经本院审理查明：第三人湘潭九**委员会（现名为湘潭经**理委员会）系湘潭市人民政府设立的派出机构。湘潭**有限公司的前身为湖南**限公司，位于湘潭市九华示范区，因环境污染问题被责令整体关闭退出。2012年9月湘潭经**理委员会与其签订《湖南**限公司整体关闭退出协议》。同年12月31日，双方签订《湖南**限公司整体关闭退出补充协议》，约定：湘潭经**理委员会同意湖南**限公司关停的时间延长至2013年元月31日，将湖南**限公司的土地（性质为工业用地）收回并调整用途，按商住用地出让规划原则确定土地面积后在九华**易中心进行挂牌出让。如第一次无人摘牌，则按第一次挂牌起始价下浮15%确定第二次挂牌起始价。如仍无人摘牌，湖南**限公司注册的湘潭市**有限公司必须主动摘牌。2012年11月21日，湘潭九**资源局向城乡规划局（全称不明）出具《工作联系函》，请求提供湖南**限公司位于九华大道以西、伏林东路以北173.36亩土地挂牌出让所需的建设用地规划条件、规划用地图和附图等相关图件资料。湘潭市城乡规划局于11月26日出具潭九规条（2012）060号和061号建设用地规划条件，并加盖湘潭市人民政府城市规划管理专用章（2）。2012年12月9日，上述两宗土地第一次挂牌流拍，2013年2月2日，湘潭九华**备交易中心在《潇湘晨报》上发布潭九示*（2013）1号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对编号分别为2013GTJH001、2012GTJH060号、2012GTJH061号的三个地块进行挂牌出让。湘潭**有限公司于同年2月27日向湘潭九**资源局提交竞买申请书，申请参加对编号为2012GTJH060号、2012GTJH061号地块的竞买，并分别交纳竞买保证金伍*零陆拾柒万元（50670000.00元）和肆仟零叁拾陆万元（40360000.00元）。2013年3月4日，湘潭九**委员会土地储备交易中心与湘潭**有限公司签订成交确认书，3月5日，湘潭**源局与湘潭**有限公司分别签订合同编号为XC（1）GHJH2012060和XC（1）GHJH2012061的《国有建设用地使用权出让合同》，湘潭**源局将界址为九华大道以西，伏林东路以北，宗地面积分别为63079.5平方米和50241.7平方米的土地出让给湘潭**有限公司，用途为商住综合用地，出让价格分别为壹亿零壹佰叁拾叁万柒仟贰佰贰拾元（101337220.00元）和捌仟零柒拾壹万叁仟叁佰元（80713300.00元），自合同签订之日起十日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款，定金抵土地出让金价款。合同同时附出让宗地平面界址图、建设用地规划用地附图及潭九规条（2012）060号、061号建设用地规划条件。2013年4月23日，被告湘潭市城乡规划局为湘潭**有限公司颁发了建规【地】字第2013010448号、第2013010447号建设用地规划许可证，用地面积与上述国有建设用地使用权出让合同所确定面积一致。经结算，湘潭**有限公司已将总额为壹亿捌仟贰佰零伍万零伍佰元（182050500.00元）的土地出让金及相关契税、交易佣金交纳完毕。2013年4月25日，湘潭市人民政府向湘潭**有限公司分别颁发了潭九国用（2013）第A01032、A01031号国有土地使用权证。在申请办理建设工程规划许可证过程中，因原告湘潭**有限公司提交的修建性详细规划初步方案未获湘潭市城乡规划局规划例会通过，被告湘潭市城乡规划局于2015年3月18日书面告知其继续优化完善修建性详细规划并形成正式成果再报湘潭市人民政府分管领导审查。原告湘潭**有限公司认为被告湘潭市城乡规划局所提要求与原规划条件内容不同，于2015年2月10日和2月17日通过信息公开申请方式从湖南省政府和湘潭市城乡规划局获得《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》以及相应的批准文件，并于2015年3月16日以湘潭市城乡规划局出具的两份建设用地规划条件违反了上位规划、后续具体行政行为违法为由提起本案诉讼，并提出前述六项诉讼请求。

本院查明

本院另查明，涉案的两宗土地在挂牌出让之前的性质为工业用地，地上有厂房等建筑物。湘潭市城乡规划局出具的潭九规条（2012）060号和061号建设用地规划条件规定：“六、建筑退让：1、北向退后上瑞高速公路水沟外缘30米以上进行建设。……7、建筑退界应根据建设规模及层数按相关规划要求进行退让。……”2010年国**公厅下发国办函（2010）33号《国**公厅关于批准湘潭市城市总体规划的通知》，同意修订后的《湘潭市城市总体规划（2010-2020）》，该总体规划第56条城市规划区的空间管制区划规定：“……1、禁止建设区主要包括水域、重要湿地、历史文物保护区、基本农田保护区、城市生态防护林带、组团隔离绿地、地表水水源一级保护区、基础设施廊道（高压走廊、排水干渠、道路两侧绿带等），总面积为258.30平方公里。禁止建设区内严格禁止城镇建设及与限建要素无关的建设行为。……”第112条园林绿地系统布局规定：“……4．城市生产防护绿地：规划建设沿高速公路和铁路两侧各50-100米防护绿带。……”2011年7月18日，湖南省人民政府以湘政函（2011）186号《湖南省人民政府关于湘**和易俗河片区规划的批复》批准《长株潭城市群两型社会示范区湘**片区规划（2010—2030）》，该规划文本.图集中的附表5九华示范区主要绿地一览表确定：“防护绿地（G2），上瑞高速8.5千米（两侧各60米）。”第2.0.6条城乡空间管制规定：“……（2）禁止建设区，主要包括水域、公园绿地、生产防护绿地、成片农田和近期需要搬迁的村庄屋场。……生产防护绿地主要有沪昆高速公路、长潭西线高速公路、长株潭中横线、潭锰铁路两侧的防护绿地；区内只允许符合景观保护、观光休闲、文化展示或与农业相关的用途，不得进行大规模建设，禁止公园绿地转为房地产开发等建设。”上述所称上瑞高速公路即沪昆高速公路。

本院还查明，湘潭九**委员会更名后原名并未废止，其内设国土规划**设部等工作部门，经湘潭市人民政府授权直接行使湘潭市国土资源局、湘潭市城乡规划局等部门的部分行政审批职权。

本院认为

本院认为，本案争议的主要焦点是：

一、原告湘**有限公司的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。原告湘**有限公司针对湘潭市城乡规划局、湘潭**源局、湘潭市人民政府的不同行为提出六项诉讼请求，应当符合上述法条关于立案条件及受案范围的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。……城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；……”国有建设用地出让合同是国有土地使用权出让合同的一种，规划条件是出让合同的组成部份，属于合同的内容之一，不是独立的具体行政行为；根据《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土地资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”被告湘潭**源局对涉案土地进行登记是被告湘潭市人民政府颁发国有土地使用权证的前期行为，已被湘潭市人民政府的颁证行为所吸收，因此湘潭**源局的登记行为并非独立的具体行政行为；被告湘潭市人民政府批准湘潭**源局出让涉案土地，属于内部行政组织管理过程中的审批行为，只在行政组织内部产生法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，上述三被诉行政行为均不具有可诉性，原告湘**有限公司要求确认被告湘潭市城乡规划局出具的潭九规条（2012）060号和潭九规条（2012）061号建设用地规划条件、湘潭**源局对涉案土地所作登记行为及湘潭市人民政府批准涉案土地出让的行为违法并予撤销的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院不予支持。

二、原告湘潭**有限公司要求确认被告湘潭市国土资源局出让位于九华示范区九华大道以西、伏林东路以北两宗土地的具体行政行为违法的请求是否已超过起诉期限。本案最早的《国有建设用地使有权挂牌出让公告》发生在2013年2月2日，提供合法有效的挂牌出让文件是作为出让方的被告湘潭市国土资源局应承担的法定义务，原告湘潭**有限公司作为竞买方，基于对公权利的信任，没有能力也没有义务去确定规划条件是否违反上位规划的要求。原告湘潭**有限公司在办理建设工程规划许可证时遭拒，于2015年2月10日通过信息公开方式得知湖南省人民政府批准的《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》内容，方知本案被告湘潭市城乡规划局提供的规划条件与上位规划不一致，从而导致双方所签《国有建设用地使用权出让合同》效力不确定，其对被告湘潭市国土资源局的出让行为提起诉讼的起诉期限应自2015年2月10日开始计算，原告于2015年3月16日提起诉讼，没有超过三个月的法定起诉期限。被告湘潭市国土资源局辩称原告湘潭**有限公司的此项诉讼请求已超过起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。被告湘潭市城乡规划局对原告要求确认规划条件违法并予以撤销、湘潭市人民政府对原告要求确认批准出让涉案土地的行为违法并予以撤销的起诉期限提出异议，因该二行为不属于行政诉讼受案范围，故本院对其是否超过起诉期限不再作审查。

三、湘潭市城乡规划局作出的潭九规条（2012）060号、061号建设用地规划条件中关于建筑退让的内容是否违反湖南省人民政府批准的《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》的规定，从而导致后续的具体行政行为违法。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”《城市绿线管理办法》第十一条规定：“城市绿线内的用地，不得改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设。有关部门不得违反规定，批准在城市绿线范围内进行建设。因建设或者其他特殊情况，需要临时占用城市绿线内用地的，必须依法办理相关审批手续。在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出。”《城市绿化条例》第十九条规定：“任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。”《湘潭市城市总体规划（2010-2020）》于2010年经国**公厅批准，《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》于2011年获得湖南省人民政府批准，在九华片区内做出的控制性详细规划或者其他规划行为，均应遵照上述总体规划、片区规划的要求。涉案土地上虽有湘潭**有限公司以前的厂房等建筑，但因土地性质从工业用地转为商业用地，用途发生变化，故不属于九**规划关于城乡空间管制部份中的（1）所确定的已建设区，应受上述强制性规定的约束。被告湘潭市城乡规划局在潭九规条（2012）060号、061号建设用地规划条件中规定的关于建筑退让“北向退后上瑞高速公路水沟外缘30米以上进行建设”，与《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》中载明上瑞高速公路两侧应保留60米的防护绿地的要求不符。同时，上瑞高速公路两侧的防护绿地具有卫生、隔离和安全防护功能，属于湘潭市城市总体规划、九**规划确定的禁止建设区，不得改作他用。湘潭市城乡规划局在两份规划条件中将上瑞高速公路水沟外缘30米以外的防护绿地纳入商业开发的范围，明显违反上位规划及相关法律、法规的要求。被告湘潭市城乡规划局于2013年4月23日颁发的建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证的用地性质为商住用地，其中用地面积包括了《长株潭城市群两型社会示范区湘潭**规划（2010—2030）》所要求的上瑞高速公路两侧应保留60米的防护绿地范围，缺乏合法有效的依据；被告湘潭市湘潭市国土资源局的挂牌出让涉案土地应基于有效的规划条件而进行，作为《国有建设用地使用权出让合同》组成部份的规划条件与上位规划不符，从而导致作为土地出让方的被告湘潭市国土资源局的土地出让行为违法；根据土地相关法律法规的规定，颁发国有土地使用证是市人民政府的法定职责。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”《国有建设用地使用权出让合同》是原告湘潭**有限公司办理土地登记时需提交的土地权属来源依据，也是被告湘潭市人民政府颁发国有土地使用权证确定土地面积、性质的条件，但因该合同的组成部份即土地规划条件违反上位规划，导致《国有建设用地使用权出让合同》违法，故被告湘潭市人民政府颁发的国有土地使用权证缺乏合法有效依据。综上，原告湘潭**有限公司要求确认湘潭市城乡规划局颁发建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证、湘潭市国土资源局出让涉案土地的行为及湘潭市人民政府颁发潭九国用（2013）第A01032号、潭九国用（2013）第A01031号国有土地使用权证的具体行政行为违法的请求成立，本院予以支持。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，上述具体行政行为虽存在违法，但尚可采取相应补救措施予以弥补，故对原告要求撤销湘潭市城乡规划局颁发的建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证、湘潭市人民政府颁发的潭九国用（2013）第A01032号、潭九国用（2013）第A01031号国有土地使用权证的请求，本院不予支持。

对于原告湘潭**有限公司提出的湘潭九**委员会及其所设规划、国土部门所作行为效力的问题，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，湘潭九**委员会作为湘潭市人民政府组建的派出机构，根据授权行使土地出让相关事项的审批及与审批事项相关的行政管理权，由此产生的相应法律责任应由赋予其行政管理职能的湘潭市人民政府承担。湘潭九**委员会下设的规划、国土部门作为具体的承办机构，对外以自已的名义实施与规划、国土行政职能相关的行为，湘潭**划局、湘潭市国土资源局予以认可，相应法律责任亦由湘潭**划局、湘潭市国土资源局对外承担。湘潭九**委员会虽不具备独立的主体资格，但与本案有利害关系，作为第三人参加本案诉讼并无不当，湘潭九**委员会认为其不是本案适格的第三人的理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第七十六条、《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款（八）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告湘潭市城乡规划局所作建规［地］字第2013010447号、建规［地］字第2013010448号建设用地规划许可证、被告湘潭市国土资源局对涉案土地的出让行为、湘潭市人民政府颁发的潭九国用（2013）第A01032号、潭九国用（2013）第A01031号）国有建设用地使用权证违法，由三被告采取相应补救措施；

二、驳回原告湘潭**有限公司对被告湘潭市城乡规划局所作潭**（2012）060号、潭**（2012）061号规划条件、被告湘潭市人民政府批准土地出让行为、被告湘潭市国土资源局的土地登记行为的起诉。

案件受理费本院决定予以免收。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月十七日