凌*不服中山市住房和城乡建设局住建行政备案登记一审行政判决书

审理经过

原告凌*不服被告中山市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）住建行政备案登记，于2015年3月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市住建局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市**限公司（以下简称南**司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。原告凌*，被告市住建局的委托代理人翁*，第三人南**司的委托代理人杨**到庭参加诉讼。本案因协调扣除审限2个月。本案现已审理终结。

市住建局于2014年3月31日依据南**司的申请，就南**司开发建设的中山市坦洲镇皇爵广场＊幢（土建、水电、通风与空调工程）核发中建验字2014年第123号《中山市建设工程竣工验收备案登记证》。

被告市住建局向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.中山市建设工程验收批复书（市局）；2.工程质量监督报告；3.国有土地使用权证；4.房产平面图；5.建设工程消防验收意见书；6.中山市防雷装置定期检测报告；7.关于皇爵广场新建、变更项目二期竣工环境保护验收意见的函；8.施工单位出具的工程款支付证明；9.中山市防空地下室易地（分期）建设核准单；10.中山市建设工程施工图审查合格书；11.供电、供水及电梯验收证明；12.建设工程施工许可证；13.建设工程施工安全评价书；14.工程质量保修书；15.住宅质量保证书；16.住宅使用说明书；17.竣工验收备案表；18.建筑工程竣工验收报告；19.行政许可受理决定书及送达回证；20.中山市建设工程竣工验收备案登记证。

原告诉称

原告凌*诉称：2011年9月1日，我向南**司购买了中山市坦洲镇皇爵广场＊栋＊＊＊＊号房屋，合同约定了厨房、厨具电器、电梯、智能化一卡通管理系统等的配置要求，但南**司未按合同履行。市住建局于2010年12月29日对南**司发放皇爵广场＊幢的预售许可证，这属于行政许可行为。根据《行政许可法》第八条，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。只有在法定情形下才能变更和撤回行政许可。变更时应当告知利害关系人，听取利害关系人意见等。后南**司于2012年变更了其预售的皇爵广场＊幢的土建和装修图纸，图纸中减少了厨房、污水排放管道、洗衣机对应的给排水管道，还减少了直饮水的土建和装修的施工图纸内容，市住建局允许南**司变更图纸行为于法无据。另，行政复议决定书称，变更图纸的许可是基于中山市**业有限公司（以下简称皇爵公司）根据合同委托开发商装修涉案项目，图纸于2012年1月29日重新设计，但我从未签署过协议，也没有允许皇爵公司在收房验收前变更原土建工程设计和装修设计。仅仅是允许皇爵公司在所购房产验收合格后并交付其管理后，进行变动。我购买的是精装修的房子，所以该房屋的土建和装修应该一起办建设工程规划许可证，该证所附的平面图应包括土建和装修图纸。市住建局借口依据委托协议变更预售许可证涉及的工程建设和装修图纸明显超出了法律、法规和规章的授权。市住建局于2014年3月30日非法发放备案登记证。综上，我请求撤销市住建局作出的中建验字2014年第123号《中山市建设工程竣工验收备案登记证》。

原告凌*向本院提供如下证据：1.中建验字2014年第123号《中山市建设工程竣工验收备案登记证》；2.市住建局《关于皇爵假日广场＊幢业主来访的回复意见》；3.粤建复决（2015）7号行政复议决定书；4.商品房买卖合同；5.粤建复决（2015）15号行政复议决定书；6**建局2014年2月19日《回复意见》；7.中山市坦洲镇住房和城乡建设局2013年5月21日《关于皇爵广场＊幢工程竣工验收情况的函》、市住建局2014年2月19日《关于皇爵假日广场业主第三次来函的回复意见》。

被告辩称

被告市住建局辩称：皇爵广场＊幢工程的土建和装修都有报建，法律并未禁止土建和装修分开办理施工许可证，装修的图纸也是办理施工许可证的必备条件。装修图纸于2012年1月19日才出图，是原告购买房屋以后才作出，之后办理施工许可证，符合法律规定。南**司办理预售许可证时申报的土建图纸没有变更过，装修图纸也没有变更过。土建和装修南**司都有进行验收，我局下属建设工程质量监督站对验收有进行监督并作出相应的工程质量监督报告，我局是根据南**司报批的图纸进行监督的。土建工程完工后，我局依法办理皇爵广场＊幢工程竣工验收备案登记证。2014年1月21日，南**司申请办理皇爵广场＊幢工程的竣工验收备案手续，提交了工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、规划验收批复、环保验收意见、工程消防验收合格证明、施工图审查合格书、施工单位签署的工程质量保修书等资料。工程质量监督机构中**监站提交了工程质量监督报告。我局根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条、第六条、第七条的规定验证文件齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并于2014年3月31日出具中山市建设工程竣工验收备案登记证，该备案登记证只包括土建工程的竣工验收备案，不涉及装修工程。我局作出的备案登记行为程序合法，材料齐全，应予维持。综上，涉案工程竣工验收备案行为合法，凌*的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。

第三人南**司述称：我公司从报建到验收都是按照要求办理了所有的审批，包括消防、防雷、人防等都是按照国家法律规定进行的。所有资料都是审查合格后递交给市住建局，市住建局经审批作出验收备案登记证，涉案备案登记证合法有效。涉案建设项目的土建图纸没有变更过，预售许可时涉案项目正在进行土建工程，向凌*等人出售房屋时所附的图纸是向规划局的报建图，里面有水表、电表到每个房间，有厨房。不过目前由于经营的原因没有做厨房。涉案备案登记证只涉及土建，装修部分尚未验收备案。本案审查的范围仅仅是土建工程的竣工验收备案，装修不应该包括在内。涉案竣工验收备案许可证的范围不包括第二次装修，第二次装修可能覆盖第一次部分内容，第二次装修时把烟囱覆盖了，如果凌*需要，我公司可以恢复到第二次装修之前的样子。关于第二次装修是否报建，我公司不是很清楚。涉案房屋已于2012年8月交付凌*，凌*再交给皇爵公司，当时交付时厨房的功能是有的，但没有厨具。现有的房屋是第二次装修之后的状态，是由皇爵公司进行装修。综上所述，凌*提起本案诉讼没有任何依据，请求法院驳回其全部诉讼请求。

第三人南**司未向本院提供证据。

本院依职权调取了皇爵广场＊幢25层房屋规划报建图、皇爵广场＊幢规划验收图、13-24层平面图、19层平面布置图。

本院查明

经审理查明：南**司开发建设的中山市坦洲镇皇爵广场＊幢工程的房屋设计图，经审图机构中山市鼎盛建设工程**限公司审查合格，并领取中山**划局颁发的建设工程规划许可证和市住建局颁发的施工许可证，工程为地下一层，地上26层。2012年9月14日，中山**划局出具中山市建设工程验收批复书（业务编号：080162012080036），同意办理皇爵广场＊幢房屋规划验收。2013年1月21日，由南**司组织监理、设计、施工等单位组成的验收组对皇爵广场＊幢房屋土建、水电等工程进行竣工验收。市住建局下属的中山市建设工程质量监督站于2013年5月3日出具了质量监督报告。

皇爵广场＊幢房屋装修图纸于2012年1月19日设计出图，于2012年7月经审图机构中山市鼎盛建设工程**限公司审查合格，并领取施工许可证。南**司于2014年1月22日组织验收。皇爵广场＊幢房屋装修后原土建设计的厨房被变更为衣柜，没有厨具等设施。市住建局下属的中山市建设工程质量监督站于2014年1月23日出具了质量监督报告。

2014年1月21日，南**司向市住建局申请办理中山市坦洲镇皇爵广场＊幢房屋土建、水电、通风与空调工程的竣工验收备案手续，提交了中山市建设工程验收批复书（市局）、工程质量监督报告（土建工程）、国有土地使用权证、房产平面图、建设工程消防验收意见书、中山市防雷装置定期检测报告、关于皇爵广场新建、变更项目二期竣工环境保护验收意见的函、施工单位出具的工程款支付证明、中山市防空地下室易地（分期）建设核准单、中山市建设工程施工图审查合格书（土建、装修）、供电、供水及电梯验收证明、建设工程施工许可证、建设工程施工安全评价书、房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、竣工验收备案表（土建工程）、建筑工程竣工验收报告（土建工程）。市住建局于同日受理，于2014年3月31日向南**司出具中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证，该证载明建设单位为南**司，工程名称为皇爵广场＊幢（土建、水电、通风与空调工程）。

另查明：南**司开发建设的中山市坦洲镇皇爵广场＊幢房屋于2010年12月29日领取商品房预售许可证。凌*于2011年9月1日与南**司签订商品房买卖合同，预购买皇爵广场＊栋＊＊＊＊号房屋，约定南**司应交付带厨房、厨具等装修的房屋。后凌*认为南**司未经业主同意，移除房屋内厨房以及独立规划的水电设施、直饮水等，使房屋丧失居住功能，严重损害其权益，于2014年10月21日向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，要求撤销市住建局作出的中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证，该厅于2015年2月9日作出粤建复决（2015）7号行政复议决定，维持了市住建局作出的中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证。凌*仍不服，向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。

本院认为

本院认为：根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，市住建局作为建设行政主管部门，具有负责本辖区内房屋建筑工程竣工验收备案工作的职权和职责。

本案的争议焦点是市住建局作出的中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证是否合法、市住建局是否尽到了审慎的审查义务。

《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫……。”国**国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”。本案中，南**司已向市住建局提交了竣工验收备案表、建筑工程竣工验收报告等申请材料，符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，市住建局对申请材料审查后，认为南**司申请材料齐全，符合法定形式，且市住建局下属的中山市建设工程质量监督站出具了工程质量监督报告，南**司并无违反国家有关建设工程质量管理规定行为，按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，市住建局向南**司出具中山市建设工程竣工验收备案登记证，予以备案，符合法律、法规、规章的相关规定，且程序并无不当。故市住建局已尽了合理审慎的审查义务，其作出的中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证合法。

《建设工程质量管理条例》第十六条规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；……”；第四十九条规定，“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。由此可见，工程竣工验收由建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，而非行政机关的行政行为。工程竣工备案登记系行政机关的职责和义务。工程竣工验收与工程竣工验收备案登记非同一行为，其行为的性质也不同。《建设工程质量管理条例》第十一条规定，“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由**务院建设行政主管部门会同**务院其他有关部门制定。”**设部2004年《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条规定，“国家实施施工图设计文件审查制度。本办法所称施工图审查，是指建设主管部门认定的施工图审查机构按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。施工图未经审查合格的，不得使用。”根据上述规定，建设单位施工图设计文件经建设主管部门认定的施工图审查机构，按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查合格，即可使用。2013年《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第五条第（一）、（四）项规定，“工程符合下列要求方可进行竣工验收：（一）完成工程设计和合同约定的各项内容。……（四）勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字。”即建设单位在进行建设时，可依法变更设计，但竣工验收时须完成工程设计的各项内容。因此，建设单位对土建、装修图纸的变更，依法需经过施工图审查机构审查合格，但并不需市住建局许可，工程竣工验收时，由设计单位、建设单位、施工单位对是否完成工程设计内容进行监督检查，市住建局对此项工作无相应职责。凌*认为市住建局允许南**司变更土建、装修图纸的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。另，本案中，厨房设施系在装修工程中变更为衣柜，并非在土建工程中变更，而凌*所诉建设工程竣工验收备案登记证，只涉及工程土建部分的竣工验收备案，并不涉及装修部分的竣工验收备案。凌*对装修工程中的行为不服而要求撤销市住建局对土建工程作出的中建验字2014年第123号中山市建设工程竣工验收备案登记证的诉讼请求，理据不充分，本院不予支持。凌*认为依照其与南**司签订的商品房买卖合同，南**司交付的房屋现状与合同约定的房屋装修内容不相符合，对此争议其可循民事诉讼途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告凌*的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告凌*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月三十一日