浙江实**有限公司与绍兴市上虞区城市管理行政执法局行政确认一审行政判决书

审理经过

原告浙**有限公司（以下简称实力高空公司）诉被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局确认拆除行政行为违法一案，原告于2015年4月28日向绍兴**民法院提起诉讼，本院于2015年4月28日受理后，于2015年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月4日公开开庭审理了本案。原告实力高空公司委托代理人张*，被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局分管副局长连**及委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年10月25日。被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局组织人员对原告实力高空公司转让而来的广告牌进行了强制拆除。涉案单立柱两面户外广告牌位于杭甬高速杭州方向K240＋250M处。

被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据及依据：

第一组证据，证据1-3用以证明限期拆除决定认定事实清楚、证据确凿。1、上虞**办事处证明一份，证明原告设立的广告牌属于百官街道规划区范围内及未经规划审批的事实；2、现场照片一份，证明违法建筑物的现状；3、城市用地规划图一份，证明原告设置的广告牌在上虞区总体城市规划区域内。

第二组证据，用以证明被告行政处罚程序合法。4、关于开展全区高速公路沿线广告设施集中整治的通告（附2014年9月19日上虞日报）；5绍虞百责改通字（2014）第001号责令限期拆除通知书；6行政强制拆除公告；7文书送达回证各一份。

第三组证据，用以证明被告适用的法律依据。8、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十条、第六十八条；9、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十条；10、中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发《浙江省“四边三化”行动方案》的通知｛浙委办（2012）87号｝；11、浙*（2014）77号《关于全省国省道公路边“三化”和“三改一拆”攻坚年活动的通知》；12、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见》第二条、第四条；13、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条；14、虞高广治组（2014）1号《绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组关于印发上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知》；15、国*（2002）17号《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；16、浙**（2006）69号《浙江省人民政府关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。

原告诉称

原告实力高空公司诉称：2011年12月，原告从浙江龙**限公司购买取得位于杭甬高速15座广告牌的所有权，涉案广告牌位于杭甬高速杭州方向240k＋250。2014年9月24日，被告向原告作出绍虞百责改通字（2014）第001号责令限期拆除通知书。被告认为原告在上虞区百官街道杭甬高速设置的上述广告牌未经批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，责令原告在2014年10月9日前自行拆除上述广告牌，逾期不拆除的，被告将依法组织强制拆除。原告认为该通知书无效，没有自行拆除。2014年10月25日，被告在没有履行任何法定程序的情况下组织人员强制拆除原告涉案的广告牌。原告认为，被告行政强制程序违法，作出的“限期拆除通知无效”，故被告作出的强制行为违法，并对原告造成了经济上的损失，遂向法院起诉，请求：1、确认被告拆除原告所属位于杭甬高速百官街道新叶家埭村内广告牌的行政强制行为违法；2、赔偿原告经济损失18万元。2015年5月28日在庭审前又向本院邮寄《规范性文件审查申请》，增加诉讼请求：即要求本院审查上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案、浙**边三化行动方案、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见三份规范性文件的合法性。

原告在起诉时向本院提交了以下证据：

1、原告与浙江龙**限公司签订的《广告位（含广告牌）转让合同》，证明原告购买涉案广告牌，取得广告牌的所有权及原告经济损失。

2、原告与上虞市百**村民委员会签订的《土地租赁合同》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。

3、绍虞百责改通字（2014）第001号责令限期拆除通知书一份，证明被告违法要求限期拆除涉案广告牌。

4-5、涉案广告牌拆除前照片、被强制拆除的照片一组，证明涉案广告牌为原告所有，被告违法强制拆除涉案广告牌。

被告辩称

被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局辩称，一、被告对原告在城乡规划区域内未经规划审批许可，认定违法建设行为的事实清楚、证据确凿。2014年绍兴市上虞区人民政府根据浙**委、省政府关于《浙江省“四边三化”行动方案》的要求以及浙江省交通厅全省公路边“三化”和“三改一拆”的要求和绍兴市人民政府关于在全市范围内的公路沿线广告整治百日攻坚行动的要求成立了绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组，并于2014年9月19日在全区范围内发出“关于开展全区高速公路沿线广告设施集中整治的通告”，要求广告设置人在2014年10月9日前自行拆除高架广告牌。被告根据浙江省各级人民政府对于高速公路沿线广告设施整治的要求，对被告管辖的城镇规划区内的高速公路两旁的广告牌进行巡查、整治。被告发现原告擅自设置在杭甬高速左侧K240＋250处的广告牌未经规划许可和广告设置审批，属于违法构筑物和整治范围，应当拆除，上述事实有证明、户外广告登记证、广告设置申请表等证据证实。二、被告对原告违反城市规划、违法建设的行为按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出行政处罚决定适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构建物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县级人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告未取得建设工程规划许可证且擅自建设广告牌的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定限期拆除违法构筑物的决定符合法律规定。三、被告作出行政处罚、强制拆除违法构筑物程序合法。第一，原告擅自建设的高架广告的位置新叶家埭村属于百官街道的行政区划，属于城市行政区划范围，被告有权对违法建筑进行拆除。第二，绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组于2014年9月19日向全社会发出了“关于开展全区高速公路沿线广告设施集中整治的通告”，明确了整治的范围，并要求广告设置人自行拆除。鉴于本次拆违属于专项集中整治，所以催告采取了集中催告的方式。同时被告也向原告发出了限期拆除通知要求原告限期自行拆除，逾期的则将进行强制拆除。此外被告还制作了行政强制拆除公告。第三，被告均是根据省委省政府、绍兴市政府及上虞区政府的要求进行集中整治的，强制拆除的期限也是根据本级政府及上级政府的文件要求确定的。原告可以及时履行救济，原告在明知强制拆除期限的情况下，不在最后拆除期限内进行陈述和申辩，也不进行复议，视为对自己权利的放弃。四、原告无权主张经济损失。由于原告的广告牌架是违法构筑物，不存在合法的价值，根据《国家赔偿法》第二条规定，行政相对人的合法权益受到损害的，行政相对人可以申请国家赔偿。本案中原告的广告牌是违法构筑物，不存在合法权益，原告的非法权利无权主张国家赔偿。综上，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在违法事由，也不存在申请国家赔偿的事由，请求依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对证据作如下分析与确认：

被告提供的证据1，原告质证认为对其真实性无异议，但不具有合法性，根据城乡规划法第14条规定，上虞区的总体规划应由上虞区人民政府统一编制，百官街道办事处无权证明，且证明内容也不合法。根据城乡规划法第11条规定，百官街道只是上虞区政府的派出机构，建设单位不需要向百官街道规划审批。对证据2无异议。对证据3，被告未提供规划册，被告提供的图纸无法看出规划是否经过审批并公布。根据城乡规划法规定，经批准后的规划应及时公布。根据城乡规划法规定，上虞区人民政府的规划应报浙江省人民政府的审批，批准后公布。如未批准并公布的，任何单位不需要遵守。对被告提交的第一组证据，本院对真实性予以认定。

被告提供的第二组证据，对真实性均无异议。对集中整治的通告不具有合法性，通告的主体是整治工作领导小组办公室，是上虞区设置的内部临时机构，没有行政处罚权、强制权。限期拆除通知书违法，根据城乡规划法第64条规定，不在规划区内未经审批的应是责令限期改正。通知书要求原告限期拆除没有法律规定。被告认定原告设置的广告牌未经审批，未经批准不是处罚的唯一条件。拆除通知在程序上也不符合行政处罚法的规定，未告知原告申辩、申请复议、诉讼的权利。对强制拆除公告，被告只是提交了公告的内容，未提交公告发布的日期和地点。不符合行政强制法第44条的规定。且根据公告内容第二段的规定为要求原告在三日内拆除，与限期拆除通知书规定的二日内拆除互相矛盾。被告在证据质证过程提出更正，对行政强制拆除公告的日期应为2014年10月10日，并于同日张贴，9月24日是笔误。本院对被告第二组证据的真实性予以认定。至于行政强制拆除公告日期，被告未提交有效证据，本院无法认定张贴公告日期。

被告提供的第三组证据，原告对法律本身规定无异议，对被告提交的规范性文件，被告是依据城乡规划法作出的决定，不能以交通运输厅的文件为依据，原告已提出对文件的合法性进行审查。被告适用错误，文件规定在辖区内依法开展城市规划管理、市政公共等管理，未赋予被告实施强制执行的权利，被告的行政强制权无法律依据。故上述证据不能作为被告行政执法的依据。本院对被告的第三组证据认为，属现行生效法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。对被告提交的规范性文件，本院对其真实性予以认定。

原告提交的证据1-5，被告对证据1的“三性”均有异议，提出无法确定内容的真实性，被告是根据原告在广告牌上标识的主体确认违法标的物的所有人为原告。对关联性，合同恰恰可以证明原告系违法建筑使用权人。对证据2的真实性无异议，对关联性有异议，原告租赁土地使用权的取得对本案不产生任何影响。对证据3无异议。对证据4—5的真实性无异议，在拆除前、拆除后被告是根据相关的规定进行的。本院对原告的证据真实性予以认定。

本院查明

经审理查明，原告于2011年12月从浙江龙**限公司购买取得位于杭甬高速15座广告牌的所有权，其中涉案一座广告牌位于杭甬高速杭州方向K240＋250。该座户外单立柱两面体广告牌设置于上虞区百官街道新叶家埭村。2014年9月24日，被告向原告作出绍虞百责改通字（2014）第001号责令限期拆除通知书。被告认为原告单位设置的上述户外广告牌未经批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，责令原告在2014年10月9日前自行拆除上述户外广告设施。逾期不拆除的，将依法组织强制拆除。因原告未在限期内拆除，被告作出行政强制拆除公告，限当事人在本公告公布之日起3日内自行拆除违法设施，如继续不拆除，将依法予以强制拆除。后因原告仍未自行拆除涉案一座广告牌，2014年10月25日，被告进行了强制拆除。原告不服，遂向法院起诉。

另查明，被告在强制拆除涉案广告牌前未作出行政强制执行决定，未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限、强制拆除过程中未制作现场执行笔录、亦未通知原告到场。被告依照虞高广治组（2014）1号绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组《关于印发上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知》，广告设施拆除在通告规定期限内自行拆除的，残值归设施业主；强制拆除的，由属地乡镇人民政府进行处理。本案原告单位未自行拆除，故由上虞**办事处进行处理，拆下的广告牌牌体未返还给原告。同期同类型广告牌，上虞区做法涉案广告牌设置残值以每座人民币12，000元的价格卖给施工队。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。本案中，被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局作为相对集中行使行政处罚权的机构，负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实施了强制拆除的行为，被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局具有相应的法定职权，被告主体适格。被告对涉案一座广告牌进行查处前，原告已从他人处受让取得该座广告牌物权，被告对其进行处罚，符合行政相对人主体资格。

本案的争议焦点为强制拆除广告牌的行政行为是否合法。本院认为，行政执法应当严格按照法定程序进行，本案被告在强制拆除原告受让取得的广告牌过程中，没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，亦未作出行政强制执行决定，就组织人员强制拆除原告的广告牌，应认定被告强制拆除广告牌的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。原告向**提起行政诉讼，本院于2015年4月28日立案受理，即本案于《行政诉讼法》修改前已立案受理，在审理过程中，原告又提出对规范性文件进行审查申请，对此申请，本院不予考虑。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的18万元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（国**总局令第25号，2006年7月1日起施行）第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第四条第一款规定“户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。”第五款规定“地级以上市（含直辖市）工商行政管理机关对辖区内的户外广告，认为有必要直接登记管理的，可以直接登记管理。”第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；……”，据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置，本案中原告未举证明其受让取得的户外广告牌设施系合法设置。因此原告以合法设置的该座广告牌价值18万元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除下的广告牌归还给原告，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现被拆下的广告牌已灭失，依法应由被告给付相应的赔偿金，本院参考原告提供的证据及被告提供的情况说明，酌情确定灭失的广告牌残值价值人民币12，000元。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局于2014年10月25日拆除原告浙江**有限公司位于杭甬高速杭州方向K240＋250一座户外单立柱两面体广告牌的行为违法；

二、被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局对原告浙江实**有限公司就拆除后的广告牌灭失承担赔偿责任，赔偿金人民币12，000元。于本判决生效之日起十五日内付清；

三、驳回原告浙江实**有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区城市管理行政执法局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：0913-9008，开户行：绍**行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。

裁判日期

二〇一五年七月二十日