刘**与金华市金东区澧浦镇人民政府行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告刘**不服被告金华市金东区澧浦镇人民政府（以下简称澧浦镇人民政府）乡镇政府行政处罚一案，于2015年2月9日向本院提起诉讼。本院受理后，于2015年2月12日向被告澧浦镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年3月20日和2015年3月27日公开开庭审理了本案。原告方在第一次开庭未到庭参加诉讼，原告刘**及其代理人冯振兴在第二次开庭到庭参加诉讼，被告澧浦镇人民政府的委托代理人施闰生两次开庭均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。

被告澧浦镇人民政府于2014年6月4日对原告刘**作出《限期拆除通知书》，通知刘**于2014年6月11将其在泉塘村“岳山背”地段违法建筑自行拆除。

被告澧浦镇人民政府于2015年2月22日向我院提交了以下证据：

1、金东区“三改一拆”行动领导小组办公室任务交办单（区“三改一拆”交字（2014）077号）一份，证明澧浦镇“岳山背”地块违法建筑（原告厂房在内）被人举报，由三改一拆办交澧浦镇办理。

2、澧浦镇人民政府关于澧浦镇“岳山背”地块厂房是否经过规划审批的查询函、金华**东分局关于澧浦镇“岳山背”地块厂房是否经过规划审批的答复函各一份，证明原告所建厂房未经审批为违法建筑。

3、澧浦镇人民政府关于区“三改一拆”交字（2014）077号信访交办件的答复一份，证明原告在岳山背所建厂房为违法建筑，镇政府将按三改一拆办部署对其进行处置。

4、处置审批表（2014（澧*）第10号］一份，证明被告对原告涉嫌违法建筑已办立案。

5、刘**违建厂房照片三张、“岳山背”地块违建厂房总平面图、刘**违建厂房平面图各一份，证明原告所建厂房违法情况。

6、金华市国土资局对泉塘村原书记徐**和泉塘村书记徐**询问笔录各一份，证明被告对原告的违法建筑进行了调查。

7、金东区“三改一拆”行动小组办公室6月份集中拆违计划表一份，证明三改一拆办计划对岳山背违建厂房6月份进行拆除。

8、限期拆除通知书一份，证明被告要求原告对其违法建筑限期拆除。

9、违法建筑处置强制执行决定告知笔录一份，证明被告履行了告知义务。

10、澧浦镇人民政府违法建筑处置强制执行通知书一份，证明被告对原告违法建筑作出的强制处置。

11、强制拆除违法建筑公告、公告照片各一份，证明被告对原告的违法建筑作出处置和公告。

12、《今日金东》关于澧浦镇“岳山背”地块违建厂房拆除情况的报道一份，证明被告对原告违法建筑进行拆除的相关情况。

13、行政复议答复书一份，证明被告对原告要求撤销限期拆除通知行政复议申请进行了答复。

14、法人代表身份证明一份，证明被告法定代表人情况。

被告澧浦镇人民政府还向本院提交了：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》和《浙江省违法建筑处置规定》，证明被告作出的具体行政行为所依据的法律、法规。

原告诉称

原告刘**诉称，被告的行为超越职权，依法不具有法律效力。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条规定，对违反规划管理规定的部分行政处罚权由城市管理行政执法部门行使，根据《浙江省人民政府法制办关于金华市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》第四点规定，金华市城市管理行政执法局为城市管理相对集中处罚权的执法主体，管辖范围涵盖金东区行政区域，被告不具备违法建筑的行政处罚权。被告在作出限期拆除通知书过程中，未依法听取原告的申辩和陈述、未制作笔录，未告知原告复议或者诉讼等救济途径，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，严重违反了法定程序，侵犯了原告的合法权益。原告被限期拆除房屋所在区域为建设用地，可以通过采取补正手续等方式消除对规划实施的影响，不属于限期拆除的情形。综上，被告澧浦镇人民政府于2014年6月4日作出《限期拆除通知书》明显违法，请求法院予以撤销。

原告刘**向本院提交了以下证据：

1、限期拆除通知书一份，证明被诉具体行政行为。

2、场地租赁合同及收据复印件各一份，证明原告通过租赁方式合法占有土地。

3、证明一份，证明在2013年由泉**委会及澧浦镇政府确认原告土地、房屋不属违法建筑并同意用于经营性用房。

4、行政复议决定书复印件一份，证明原告申请行政复议情况。

5、金**分局作出的答复一份，证明本案被告所称违反乡村规划不存在。

被告辩称

被告澧浦镇人民政府辩称，一、被告具有对乡村违法建筑的处置权，作出的限期拆除通知依法具有法律效力。国务**公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函（2000）13号）明确，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。因此，被告作出“限期拆除”的行为不是行政处罚行为。实施限期拆除的执法主体资格不能与实施行政处罚的执法主体资格划等号。没有乡村违法建设行为的行政处罚权，也并不一定就没有对乡村违法建筑的处置权。就“城市管理相对集中行政处罚权”总体范围来说，金华市城市管理行政执法局作为金华市本级设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，只是相对集中了部分城市管理行政处罚权，未被集中的城市管理行政处罚权，仍然由原法定执法主体行使。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第二项规定，金华市城市管理行政执法局职能之一，都是依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚，金华市城市管理行政执法局只能对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚，而不是对违反规划管理规定的全部行为实施行政处罚，被告仍依法具有对乡村违法建设行为的行政处罚权和对乡村违法建筑的处置权。二、被告经过调查，确认原告所建厂房属于违法建筑，对原告下达《限期拆除通知书》并无不当，不存在严重违反法律程序，侵犯原告合法权益的情况。2014年5月7日，被告接到金东区“三改一拆”行动领导小组办公室的任务交办单，要求对澧浦镇金义南线岳山背地块的违法厂房进行调查、处理。被告立即组织人员进行调查，于2014年5月20日向金华**东分局发函查询，2014年5月22日，金华**东分局答复函证实金义南线南侧“岳山背”地块大约50余亩的厂房（包括原告所建的厂房在内）未核发过乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证。2014年5月23日被告回复区“三改一拆”办，确认原告在未取得规划许可情况下，擅自建造厂房并用于经营性用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省城乡规划条例》的规定，属于违法建筑。在区三改一拆办的协调和部署下，原告的违法建筑列入区6月份集中拆违对象。被告于2014年6月4日向原告下达了《限期拆除通知书》，要求原告于2014年6月11日自行拆除。在上述过程中，被告经过调查，确认原告所建厂房属于违法建筑，对原告下达《限期拆除通知书》并无不当。被告下达《限期拆除通知书》并没有限制原告申请复议、提起行政诉讼，原告在法定期限内，仍然依法享有申请复议和提起诉讼的权利。因原告未在期限内拆除，2014年6月13日，被告下达了违法建筑强制执行通知书，于2014年6月14日张贴强制拆除违法建筑公告，后依法强制拆除。三、原告所建厂房未取得规划许可，且不符合建设行为实施时的村庄规划，依法应予拆除。原告建设厂房占用的地块用途为养殖用地，属于农用地，原告违建用地不在城市、镇规划区内，不属于城镇违法建筑，而属于乡村违法建筑，所以，《中华人民共和国城市规划法》第六十四条规定对原告并不适用。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行建设的，核发乡村建设规划许可证。进行建设不得占用农用地；确需占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”原告所建厂房用地，未办理农用地转用审批手续，未依法取得规划许可证，不符合建设行为实施时村庄规划，无法补办审批手续，依法应予拆除。综上，被告作出的《限期拆除通知书》的行为合法有效。请求驳回原告的诉讼请求。

本院查明

被告澧浦镇人民政府提供的证据经质证，原告刘**对证据1三性均不认可，认为该交办单并非行政处罚法及城乡规划条例等相关违法建设领域的法律文书，被告用上级行政机关的交办单作为其享有行政执法权的依据，违反了行政处罚由法律规定的事由，这是由上级机关指领下级机关办理的工作，无法证明被告享有法定职权；对证据2、3合法性不予认可，复函内容及效力与被告在当庭陈述存在矛盾，被告答辩中认为被告本身具有行政处罚权，因为在乡村规划范围内，而该证据却是向规划部门征求意见，否定了自己在乡村规划区内享有权利。被告对原告建筑是否属于违法建筑只征求规划部门意见，该房屋是否经过其他部门审批，被告没有经过查证。该查询函内容是岳山背地块，表述模湖，没有精确四至和指向面积，无法推定这五十余亩厂房为原告方所建厂房，该证据不能证明原告房屋为违法建筑；证据3没有指向原告刘**，也同样存在具体面积和座落不清。从内容看，5月23日被告方没有经过调查，就作出了未经规划许可并且用于经营用途的结论；对证据4三性均不予认可，本案原告起诉的是6月4日作出的《限期拆除通知书》，本审批表是6月13日作出的，即使该证据是为限期拆除中的程序证据，这也反映被告存在事后补充证据的嫌凝，该证据与本案无关联；对证据5现场照片真实性和合法性不予认可，照片没有拍摄人及日期、地点、对象等关*信息，此照片为行政处罚中调查程序，但相关拍摄人员是否具有行政执法资格无法查证，被告以此作为行政处罚依据明显错误，现场取证应当邀请被处罚人参与，并在现场拍摄中制作笔录由原告方签字确认，但关*证据信息被告均没有，该照片足以证明被告违反法定程序。对证据5中的总平面图和厂房平面图三性均不予认可，平面图虽然在证据上表述为总平面图，但文件名称为现场堪测图，没有通知原告参与并制作笔录，该图制作部门是企业法人单方制作的，并非法定的执法部门制作，不具有证明效力，同样违建厂房平面图也存在同样问题。对证据6三性不予认可，笔录为2014年6月6日制作，而限期拆除通知时间是6月4日，制作单位为金华市国土资源局，证明被告没有行政执法资格，从整个证据看，被告对村书记和村长进行询问，没有对原告进行询问；对证据7三性不予认可，该拆违计划表从内容看是对违法建筑强制拆除的计划，与本案没有关联性，也无法证明被告作出的处罚是有依据的；对证据8真实性认可，但合法性和关联性不予认可，送达的证明人没有相关身份信息，无法知晓是否具有执法资格；证据9制作日期为6月12日，与本案没有关联；证据10、11制作日期为6月13日和6月14日，且涉及到强制执行内容，与本案无关联；对证据12三性不予认可，同样存在行政处罚决定与实施混淆，报道中明确提到厂房是2007年建造，不能适用2008年城乡规划法和2010年城乡规划条例，被告在作出调查阶段，没有对建筑形成时间的调查和确认；对证据13真实性认可；对证14没有异议。对原告刘**提交的证据，被告澧浦镇人民政府对证据1、4无异议，对证据2真实性无异议，对关联性有异议，这不是建设用地租赁合同，不能证明原告合法占用，对合法性有异议，其实质为农村土地承包款，不能证明原告土地用于建厂房合法，应由建设部门和规划部门进行审批；对证据3真实性无异议，对关联性和合法性有异议，这只是用于办工商登记的，不属土地审批文件，证明上文件也只是1800平方，原告违建4593平方米，建设用地应由规划部门、国土部门进行审批，不能证明原告建设厂房的合法性；对证据5真实性无异议，关联性有异议，该二份材料不能证明原告在岳山背用地经过规划审批，是合法建筑。

经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告澧浦镇人民政府提供的证据1、2、3、4、5、7、8、12、13、14客观真实，对以上证据的真实性依法予以确认。证据6系金华**源局制作的笔录，且制作时间在限期拆除通知书之后，与本案无关，对该证据本院依法不予确认。证据9、10、11制作时间在限期拆除通知书之后，与本案无关，对以上证据本院依法不予认定。对被告提交的法律适用方面的证据，因相关法律法规系有权机关制作，对该组证据本院依法予以确认。原告提交的证据1-5客观真实，对其真实性本院依法予以确认。

经审理查明，2006年，刘**与金华市金**村民委员会签订场地租赁合同，租得上岳山场地10亩，后，刘**在该地块建造房屋。2014年5月7日，澧浦镇人民政府在接到金东区“三改一拆”办的交办单后，对位于澧浦镇金义南线“岳山背”厂房进行了调查。澧浦镇人民政府于2014年5月20日向金华**划分局发出《关于澧浦镇“岳山背”地块厂房是够经过规划审批的查询函》，查询澧浦镇泉塘村、前余村辖区内，金义南线南侧“岳山背”地块大约占地50余亩（余**约20亩、刘**约10亩、严国强约10亩、金**康公司约10亩、徐**约2亩）的厂房是否经过规划审批。金华**东分局于2014年5月22日向澧浦镇人民政府发出《关于澧浦镇“岳山背”地块厂房是否经过规划审批的答复函》，经调查，金义南线南侧“岳山背”地块大约50余亩的厂房均未核发过乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证。2014年6月4日，澧浦镇人民政府向刘**作出《限期拆除通知书》，认定刘**在泉塘村“岳山背”地段的建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规规定，你户所建建筑属于违法建筑，特通知你户于2014年6月9日断电，并于2014年6月11日自行拆除，拒不自行拆除的，将自2014年6月14日起已强制执行。刘**、余**向金华市金**小组办公室申请公开金东区澧浦镇泉塘村“岳山背”地段控制性规划及村庄规划，2014年10月21日，金华市金**小组办公室将该申请转交**东分局，2014年10月20日，金华**东分局作出《依申请公开政府信息告知书》，告知经查，金东区泉塘村“岳山背”地段没有编制村庄规划和控制性详细规划，你们所申请的公开信息不存在。

本院认为

本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。本案被告澧浦镇人民政府享有查处本行政辖区内乡村违法建筑的法定职权。《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，违法建筑是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。本案原告刘**在未经规划审批的情况下，擅自建造厂房，被告据此认定为违法建筑符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。被告澧浦镇人民政府在下达该通知书时未告知原告相关权利义务属程序瑕疵，在以后的执法过程中应予纠正。综上，被告澧浦镇人民政府作出的《限期拆除通知书》并无不当，实体也未侵害原告的合法权益，且本案涉案违法建筑已经拆除。本案经审判委员会讨论决定，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）款之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告刘**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告刘**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一五年五月二十八日