刘**、刘**等与岳阳县人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人刘**、刘**等因土地行政登记具体行政行为一案，不服湖南省岳阳县人民法院（2014）岳行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人刘**、刘**及委托代理人兰**，被上诉人岳阳县人民政府（以下简称岳阳县政府）的委托代理人许*、方**，原审第三人岳阳**有限公司（以下简称竹业公司）法定代表人李**、委托代理人段营欣，原审第三人岳阳县张谷英镇人民政府（以下简称张谷英镇）的委托代理人陈**，原审第三人岳阳县**村民委员会（以下简称刘家村）村主任刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2001年初，第三人张**通过招商，引进第三人竹业公司法定代表人程长春在原告所属刘家村投资办厂。2001年11月7日，程长春与原告所属刘家村的27位党员、村民小组长代表召开村民座谈会，并签订了《关于新建竹胶板厂用地座谈意见》，到会代表同意程长春使用刘家村5800平方米的村集体土地兴办竹胶板厂。考虑到当时的招商政策，拟将所招商企业作为乡镇企业，以利企业及当地经济的发展。2001年12月10日，张**与刘家村就程长春办厂签订了《用地协议》，12月11日程长春与刘家村签订了《关于岳阳县张**刘家村十亩土地开发用地补偿的协商议定书》，对使用刘家村村集体土地依当时的政策给予了最高补偿。随后，第三人张**向原岳阳**员会和原岳阳县乡镇企业局分别递交书面报告，申请对镇属企业第三人岳阳县**责任公司（法定代表人为程长春）办厂项目立项。2001年12月18日，岳阳**员会作出《关于同意岳阳县**责任公司项目立项的批复》（岳**基（2001）54号）。岳阳县乡镇企业局作出《关于新上岳阳县**责任公司的批复》（岳县乡企（2001）16号），分别同意张**政府成立岳阳县**责任公司，并明确为镇属企业。2001年12月11日，岳阳县**责任公司根据两局委批文向被告岳阳县人民政府下属岳阳**源局提出《用地申请报告书》。2001年12月19日，岳阳**源局经初审认为岳阳县**责任公司使用刘家村办厂土地已由原告村级集体所有转为张**集体所有，并向岳阳**源局申请报批。2001年12月20日，岳阳**源局经审查并报岳阳市人民政府批准同意，下发了《岳阳市人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单》（（2001）政乡土字第028号），确认被用地单位为张**人民政府，申请用地单位为岳阳县**责任公司，面积为0.5139公顷。2003年11月15日，岳阳**有限公司又因办厂扩建需要，向岳阳**源局递交《用地申请书》，申报增加用地1.84亩，并提交了张**政府与刘家村签订的《扩大用地协议》等申请用地资料，岳阳**源局初审后向岳阳**源局申请建设用地占用农用地认定。2003年12月15日，岳阳**源局经审查并报岳阳市人民政府批准同意，下发了《农用地转用、土地使用审批单》（（2003）岳市政土批字第46号），确认被用地单位为第三人张**人民政府，申请用地单位为第三人岳阳县**责任公司，面积为0.1230公顷。2003年12月5日，第三人岳阳**有限公司就上述两次用地提出土地登记申请，被告岳阳县人民政府向第三人岳阳**有限公司颁发了岳县集用（2003）字第0001号《集体土地使用证》。

经查，无原告所提岳县集有（2003）第020号《集体土地所有证》。

2007年5月28日，第三人岳阳**有限公司向被告岳阳县人民政府递交《关于岳阳**有限公司集体土地变更为国有土地的请示》，要求将该公司使用的镇集体土地9.55亩变更为国有土地，并提交了《征用土地协议》及2007年6月6日岳阳**员会同意改制的批复。岳阳**源局经审查后向被告提出《关于出让岳阳**有限公司国有建设用地使用权方案的请示》，被告依法进行了批准。2007年8月20日，岳阳**源局又制作《建设用地项目呈报材料一书四方案》，报经被告审查批准。2007年10月25日，被告下发《岳阳县人民政府农用地转用、土地征收审批单》（（2007）政国土字第26号），用地单位为岳阳县**责任公司，土地所有权性质为国有。随后岳阳**源局向岳阳县**责任公司颁发了《建设用地批准书》（（2007）政国土字第26号）。由此，第三人岳阳**有限公司使用的张谷英镇政府的镇集体土地已依法转变为国有土地。2007年10月26日，第三人岳阳**有限公司申请受让上述国有土地使用权，岳阳**源局受理后，与岳阳**有限公司协商后依法签订《国有土地使用权出让合同》，并且依约收取了土地出让金。2008年1月8日，报经被告审查批准向岳阳**有限公司下发了《土地使用权出让批准书》（岳县政土出准字（2007）2-8号），同意将位于张谷英镇集镇处的宗地面积为6369平方米国有土地使用权出让给岳阳**有限公司作为工业用地，出让年限为50年。随后，第三人岳阳**有限公司向岳阳**源局申请土地登记，并提供了相关权属资料，岳阳**源局经审查认为岳阳**有限公司的申请符合《土地登记办法》的要求，并报经被告审查批准，向第三人岳阳**有限公司颁发了岳县国用（2008）0001号《国有土地使用证》。之后，岳阳**有限公司不慎遗失此证又向岳阳**源局申请补发《国有土地使用证》。2012年6月27日，岳阳**源局根据岳阳**有限公司的申请在岳阳日报上发布了遗失（2008）0001号《国有土地使用证》并注销补办《国有土地使用证》公告。在公告期内，无任何人和单位提出异议，岳阳**源局因此为岳阳**有限公司补发了岳县国用（2012）第0094号《国有土地使用证》。

一审法院认为

原审法院认为：1、依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书、确认建设用地使用权”之规定，被告岳阳县人民政府对本辖区的非农业建设用地享有登记造册，核发证书、确认建设用地使用权的法定职权。被告岳阳县人民政府根据当时的相关政策，从发展乡镇企业及繁荣当地经济的角度出发，在为当时的乡镇企业岳阳**有限公司办理集体土地使用证的过程中，依法行使职权，其为岳阳**有限公司核发集体使用权证的具体行政行为事实清楚，证据充分，原告要求撤销岳县集用（2003）字第0001号集体土地使用证的请求原审法院不予支持。2、被告岳阳县人民政府在作出向第三人岳阳**有限公司颁发国有土地使用证的具体行政行为时，认定事实的证据确实充分、符合法定程序、适用法律法规正确，依法应当予以维持。3、本案中被告岳阳县人民政府未提供证据证明原告何时知道诉权和起诉期限，也未提供被告在发生纠纷期间告知原告诉权和起诉期限的证据，根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第一项、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款：被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任的规定，不应驳回原告起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：一、维持被告岳阳县人民政府于2003年10月为岳阳**有限公司颁发的岳县集用（2003）字第0001号集体土地使用证。二、维持被告岳阳县人民政府于2012年9月为岳阳**有限公司颁发的岳县国用（2012）第0094号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人刘**、刘**等不服，上诉称：1、原审法院认定事实错误。刘家村与岳阳**有限公司签订的是土地开发使用协议，不是征用，更不是征收。首先，集体土地的征用或征收的批准机关是省级人民政府，实施主体是县级以上人民政府，岳阳**有限公司作为乡镇企业，不具备对刘家村集体土地征用或征收主体资格。其次，从刘家村与岳阳**有限公司签订的是土地开发使用协议及《关于新建竹胶板厂用地的座谈意见》的内容来看，也是土地的开发利用，而不是征收征用。第三，被上诉人提供的2007年10月25日《建设用地批准书》市2007政国土字第26号，在“批准用地机关及批准文号”一栏中，写：省人民政府。没有批准文号。显然，本案中的农用地转为建设用地没有经过省人民政府的批准。第四，张谷英镇人民政府将刘家村集体所有的11.84亩土地通过签订《用地协议》、《扩大用地协议》变为镇级集体土地的行为因违反法律强制性规定而无效。第五，张谷英镇人民政府与岳阳**有限公司签订的《征用土地协议》及建设用地项目呈报材料“一书四方案”中的《征用土地方案》没有经过省人民政府批准，违反法律强制性规定而无效。2、原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，确认岳县集用（2003）第0001号《集体土地使用证》及岳县集有（2003）第020号《集体土地所有证》，岳县国用（2012）第0094号《国有土地使用证》三个证书无效并依法撤销；确认岳县国用（2012）第0094号《国有土地使用证》范围内的土地归刘家村集体所有。

被上诉人辩称

被上诉人岳阳县政府答辩称：1、原审法院认定事实清楚，证据确凿。该宗土地是2001年由刘家村集体所有权变为张谷英镇集体所有，使用单位给刘家村进行了足额的补偿。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条，本案所涉土地由村集体土地变为乡集体土地有法可依，有据可查。2008年该宗土地因企业改制由岳阳县政府征收，然后出让给第三人竹业公司，竹业公司不是征收主体。2007年10月25日《建设用地批准书》是依据《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥》第六十条第一款及第三十一条规定的批准权限作出的批准。2、一审法院适用法律正确。3、上诉人的起诉已超过了起诉期限。

被上诉人张**答辩称：1、原审法院认定本案土地权属转让合法的事实清楚，证据确实充分。竹业公司建厂用地，从上诉人刘家村集体所有权变为岳阳县张**政府集体所有的事实依据有2001年11月7日上诉人形成的《关于新建竹板厂用地座谈意见》，张**与刘家村签订《用地协议》及程长春与刘家村签订的《关于岳阳县张**刘家村十一亩土地开发用地补偿商议决定书》，协议约定了用地面积、土地性质、补偿费用。符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定：乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。岳阳**限公司建厂用地由村集体土地转为镇集体土地既有事实依据，又符合法律规定。2、竹业公司根据建厂需要，按照法定程序，审批建设用地9.55亩，岳阳县人民政府颁发的岳县集用（2003）字第001号《集体土地使用证》正确。2007年5月竹业公司向岳阳县人民政府申请将使用的土地变为国有出让土地，后通过出让方式取得国有土地使用权，所颁发的（2008）0001号《国有土地使用证》以及遗失注销后补办的岳县国用（2012）第0094号《国有土地使用证》依据准确，程序合法，该证合法有效。3、本案中刘家村村民没有诉讼主体资格。本案所涉土地原属龙刘家村集体所有，根据法律规定，应由村集体组织或村民代表集体主张权利。4、上诉人在本案中已超过起诉期限。本案所涉土地由村集体土地变为镇集体土地已超过了十年。2008年所办的《国有土地证》遗失，2012年补办时在《岳阳晚报》进行了公告，公告期内没有任何人提出异议，放弃了权利，原告的起诉也超过了起诉期限。请求二审法院依法维持原判。

被上**公司没有提供书面答辩意见，口头答辩称：1、同意被上诉人岳阳县政府、张谷英镇的答辩意见。2、竹业公司被招商引进办厂，手续齐全，办厂合法并依法办理了所涉案土地的权证手续。

被上诉人刘家村没有提供书面答辩意见，其口头答辩称：本案所涉土地已卖给了丛林竹业公司。办证的事情不清楚。

二审期间，上诉人申请了证人刘*出庭作证，开庭证实2001年建竹业公司一是解决劳动力就业，二是解决南竹销售。当时是共同开发，土地归村集体所有。座谈意见上签名不是其签的。被上诉人岳阳县政府、张谷英镇政府、竹业公司的质证意见为，证人证言不能作证据使用，因为证人在当年座谈笔录上签了字。刘家村不予质证。

本院认为

本院认为证人刘*在2001年11月7日《关于新建竹胶板厂用地座谈意见》上签了字，其提出签字是假及合作开发的事实没有证据予以证实，本院不予采信。

经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。

本院认为：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书、确认建设用地使用权”之规定，被上诉人岳阳县政府对本辖区的非农业建设用地享有登记造册，核发证书、确认建设用地使用权的法定职权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定：乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。张**、竹**司2001年通过与上诉人所在的村签订《关于新建竹胶板厂座谈意见》、《用地协议》、《关于岳阳县张**刘家村十亩土地开发用地补偿的协议议定书》，竹**司已按协议足额补偿了上诉人所在村的土地补偿费。该地由村集体变为张**集体土地符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定。上诉人认为竹**司建厂是合作开发的理由不成立，本院不予采纳。2、《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十五条，按照《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，按照下列规定办理农用地转用审批手续：（一）**务院批准的建设项目、省人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，报**务院批准；（二）长沙市、株洲市、湘潭市和衡阳市人民政府所在地的城市在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报**务院批准；（三）在村庄、集镇（不含县级人民政府所在地的城镇）土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报设区的市、自治州人民政府批准。前款（一）、（二）、（三）项规定以外的建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，报省人民政府批准。农用地转用的审批程序，按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的有关规定执行。第十六条，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，其审批权限为：（一）不足一公顷的，由县（市）人民政府批准；（二）一公顷以上、不足四公顷的，由设区的市、自治州人民政府批准；（三）四公顷以上的，由省人民政府批准。国家另有规定的，从其规定。本案所涉土地不足一公顷。岳阳县人民政府根据当时的相关政策，从发展乡镇企业及繁荣当地经济的角度出发，在为当时的乡镇企业岳阳**有限公司办理集体土地使用证的过程中，依法行使职权，并按程序报请岳阳市人民政府批准，其为岳阳**有限公司核发集体土地使用权证的具体行政行为事实清楚，证据充分。岳阳县人民政府在作出向第三人岳阳**有限公司颁发国有土地使用证的具体行政行为时，认定事实的证据确实充分、符合法定程序、适用法律法规正确，依法应当予以维持。原审法院判决维持岳阳县人民政府两次颁证行为并无不当。上诉人认为该地需经湖南省人民政府批审批没有法律依据。3、本案中岳阳县人民政府未提供证据证明上诉人何时知道诉权和起诉期限，也未提供其在发生纠纷期间告知上诉人诉权和起诉期限的证据，根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第一项、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任的规定，不应驳回原告起诉。被上诉人岳阳县政府及原审第三人张**、竹**司认为本案已超过起诉期限的抗辩理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人刘*时等84人共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月一日