湖南**有限公司与湘阴县人民政府、湘阴县国土资源局行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、湘阴县国土资源局（以下简称湘阴县国土局）因土地行政登记一案，不服湖南省平江县人民法院（2014）平行初字第71号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成了合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人湘阴县政府的委托代理人钟**、韩*，上诉人湘阴县国土局的委托代理人熊崴，被上诉人湖南**有限公司（以下简称裕景公司）的委托代理人金孟南、虢**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，2002年11月25日，原湖南**有限公司（下称金**司）与湘阴县新城区开发建设指挥部签订《供地协议书》，约定由该指挥部将东接兴湘大市场，西靠湘阴大道，南抵兴湘大市场，北邻江东大道，南北长120米，东西长120米，总面积为14400㎡的国有建设用地供给该公司建设商贸综合大楼，用地范围以红线图为准。2003年12月12日，两被告就该《供地协议书》所确定的土地使用权向金**司颁发了湘国用（2003）第001585号国有土地使用证。湘阴县**有限公司成立后，湘阴县新城区开发建设指挥部的职能转入该公司，因金**司的股东与裕**司的股东一致，2007年由湘阴县**有限公司作为甲方，裕**司为乙方转签了内容与金**司与湘阴县新城区开发建设指挥部签订的《供地协议书》一致的《供地协议书》。同年2月18日，湘阴县国土资源局作为出让方与裕**司补签《国有土地使用权出让合同》，该合同为格式合同。2010年11月25日，因金**司持有的湘国用（2003）第001585号国有土地使用证遗失，原告遂向被告申请补发国有土地使用证。2010年11月26日，被告湘阴县人民政府向原告补发了湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证。原告发现被告补发的湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图标示的用地面积、四邻四界与《供地协议书》确定的位置不一致，遂向被告湘阴县国土资源局要求更正未果后，于2014年5月12日向被告湘阴县国土资源局递交更正登记的书面申请，同时提交了《供地协议书》、建设用地批准书、规划用地许可证和审批单、国土证（含有缺陷的红线图两份），《国有土地使用权出让合同》，请求被告对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图予以更正登记。被告湘阴县国土资源局于同日接收了原告递交的上述材料。在被告对原告更正申请的法定审查期内，原告于同年5月20日向法院起诉，请求确认湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图违法；判令被告对该界址图作出更正登记的具体行政行为。被告作出湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图合法，被告是依据原告提交的资料补发土地使用证，原告的更正申请不符合更正条件，不予更正登记的答辩。2014年8月1日，原告撤回了该案起诉。同年8月19日，原告重新起诉，请求法院依法确认被告逾期不作出更正登记的行为违法，判令被告按照2002年11月15日《供地协议书》所确定的宗地界址对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附的宗地界址图作出更正登记并承担本案诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是原告的更正登记申请是否符合法定条件，两被告是否应按原告的申请对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附的宗地界址图予以更正登记。二是被告逾期不作出更正登记的行为是否违法。关于第一个焦点，本案是金**公司持有的湘国用（2003）第001585号国土使用证遗失后，原告作为新的土地使用权人向被告申请补发，被告补发的湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附的宗地界址图与《供地协议书》确定的内容不一致而引发的诉讼。原告发现补发的土地使用证所附宗地界址图与《供地协议书》不一致后，向被告湘阴县国土资源局申请更正登记。《土地登记办法》第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记薄记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料申请更正登记”。该办法第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记”。这说明被告湘阴县国土资源局对原告更正申请具有审查的法定职责，被告湘阴县人民政府负有批准的法定职责。从查明认定的事实来看：金**司与原湘**城区开发建设指挥部签订《供地协议书》后，于2003年12月12日取得了两被告就该《供地协议书》所确定的土地使用权向金**司颁发的湘国用（2003）第001585号国有土地使用证，金**司依法获取了四邻四界为东接兴湘大市场，西靠湘阴大道，南抵兴湘大市场，北邻江东大道，南北长120米，东西长120米，总面积为14400㎡的国有土地使用权。2003年国土部门办理土地权属登记时的法律依据是1996年实施的《土地登记规则》，该规则规定的登记程序是：申请登记-地籍调查-权属审核-注册登记-发证或更换证书。土地登记形成的文件资料（包括地籍图、土地登记薄等），由土地登记部门保管。由此可以认定被告2003年颁发湘国用（2003）第001585号国有土地使用证的地籍图和土地登记薄是由被告湘阴县国土资源局持有保管。原告的股东因与金**司的股东一致，2007年湘**城区开发建设指挥部的权利义务承受者湘**投公司与原告签订了内容与2002年金**司和湘**城区开发建设指挥部签订的《供地协议书》内容一样的供地协议后，金**司对该地块的使用权事实上转由原告享有。原告在湘国用（2003）第001585号国有土地使用证遗失后，向被告申请补发，被告应根据自己持有保管的2003年颁发（2003）第001585号国有土地使用证时形成的发证文件资料确定补发土地使用证的内容。现被告主张补发湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证时因2003年原发证资料遗失，是依据原告在申请补发时提供的宗地界址图确定该证所附的宗地界址图，在原告否认的情况下，没有提供相应的证据证实。该证所附的供地界址图所记载的用地范围起点分别为北以江东路中心线为起点向南延伸120米，西以湘**中心线为起点向东延伸120米，包含了城市道路、花坛等市政公共设施，与原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》第二条约定的“市政公用设施不属于土地使用权出让范围”相冲突，与《供地协议书》中约定的“东接兴湘大市场，西靠湘阴大道，南抵兴湘大市场，北邻江东大道”不一致。因此，被告关于2010年补发的湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证时所附宗地界址图没有错误，不应予以更正登记的主张，法院不予支持。原告在申请时提交的《供地协议书》、建设用地批准书、规划用地许可证和审批单、国土证（含有缺陷的红线图两份），《国有土地使用权出让合同》可以说明被告2010年补发的湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图确有错误，符合土地登记办法中应予更正登记的规定。虽然原告申请更正登记时仅提供供地协议，没有附用地红线图，但原告的申请是对2010年补发土地使用证的更正登记，而2003年初始登记时的材料由被告保存，在原告已提供初步证据（供地协议）已证明宗地界址图错误的情况下，被告基于其对初始登记材料的保存负有提供真实有效用地红线图的义务，而被告认为其保管的2003年发证时所形成的文件资料遗失，但未提供证据证实，原告也不认可，应认定被告持有对原告有利的证据而不提供，根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当理由拒不提供的，可以推定原告的主张成立”的规定，可以推定原告的“湘国用（2003）第001585号国有土地使用证所附的宗地界址图确定的用地范围和《供地协议书》一致”主张成立。在无用地红线图的情况下则应按照2002年11月15日《供地协议书》所确定的宗地界址对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附的宗地界址图作出更正登记。被告的抗辩理由：一、原告2014年5月12日申请更正登记，5月20日起诉后又撤回起诉，原告的更正申请已处理终结。原告要求更正登记，必须重新提出申请。因原告撤诉并不代表原告对其更正申请的撤销，更不能表明被告对该申请的处理已经终结，原向被告提出的更正申请继续有效。对于被告的这一抗辩理由不予采纳。二、土地受让人必须连同城市公共道路的用地50%一并受让。这是约定俗成的规则。因被告这一抗辩理由与原被告补签的《国有土地使用权出让合同》第二条“市政公用设施不属于土地使用权出让范围”的约定相冲突，且被告没有证据证实该约定俗成的规则是供地条件。故不予采纳。三、如果原告认为宗地图存在错误，应按民事程序找供地方城建投公司协商处理。对被告的这一抗辩理由，因本案争议的是被告颁发湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证依据的材料应该是2003年发证时所形成的文件资料，不需要以民事争议处理结果为基础，故不予采纳。对于第二个争议焦点，基于前述事实和理由，被告应当在受理登记申请之日起30日内办结登记审查手续，对原告的申请予以更正登记。但两被告作为更正登记的审查和批准法定机关，既不在法定期限内作出书面告知，也不作出更正登记，其行为违法了国土资源部《土地登记办法》第十九条、五十八条、五十九条的规定，应当确认被告逾期不作出更正登记的行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（三）的规定，原审判决：一、确认被告湘阴县国土资源局、湘阴县人民政府对原告湖南**有限公司的更正申请逾期不作出更正登记的行为违法。二、限被告湘阴县国土资源局、湘阴县人民政府在本判决生效后30日内依法对湘国用（2010）第008109608号国有土使用证所附宗地界址图按原告的申请即供地协议约定的四界，予以更正登记。

上诉人诉称

宣判后，上诉人湘阴县政府不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。1、金**司与裕**司为两个独立的法人，股东并不完全一致，金**司的土地证遗失后，将土地证补办到裕**司名下是错误的。2、原审法院对于补发的湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证的合法性欠缺审查，该土地使用证的发放有悖于土地操作流程。3、湘国用（2010）字第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图没有错误，裕**司要求更正的理由不能成立。4、原审判决要求两上诉人按原告提供的供地协议中约定的四邻四界对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图予以更正登记，超越了行政审判权限。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。

上诉人湘阴县国土局上诉称，原审判决认定事实不清，判决错误。1、裕**司不是本案适格的主体。补办的（2010）第008109608号国有土地使用权证属于违法变更登记。金**司的土地证遗失，应当补办土地证至金**司名下，而不是裕**司。2、裕**司起诉已超过起诉期限。裕**司取得土地证的时间是2010年，而起诉时间是2014年，超过了法定起诉期限。3、金**司土地的存档资料已遗失，原审判决我方拒不提供有利于被上诉人的证据，而推定被上诉人的主张成立是错误的。4、裕**司申请更正登记理由不成立。出让土地使用权用地范围应当以用地红线图为准，而不是以宗地的四邻四界为准。5、原审判决直接判决两上诉人按《供地协议书》约定的宗地四邻四界为依据作出更正登记超越行政审判权限。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。

被上诉人辩称

被上**公司针对两上诉人的上诉答辩称，两上诉人的上诉理由与客观事实不符，与法律相悖。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，原审法院认定事实属实，本院予以确认。

另查明，两上诉人向金**司颁发了湘国用（2003）第001585号国有土地使用证后，金**司修建围墙和配电等基础设施，将宗地四界和相关配电设施围在围墙之内。此后，应两上诉人要求，又交纳了60万元的土地征地款。2005年1月6日，湖南裕**有限公司成立。金**司为开发该宗土地，于2006年3月31日收购了湖南**有限公司，并更名为湖南**有限公司，由金**担任法定代表人，公司股东为金*、金**二人，与金**司一致。原审期间，湘**土局以其保管的湘国用（2003）第001585号国有土地使用证颁证时形成的文件资料已遗失为由未向法院提供。2003年12月5日，岳阳**有限公司与湘**土局、湘阴县**限责任公司签订《供地协议书》，此协议书作为甲方的湘**土局未签字盖章。2004年1月18日，岳阳**有限公司又与湘**土局签订《国有土地使用权出让合同》，但岳阳**有限公司至今未取得该宗土地的使用权证，且两上诉人也未提供岳阳**有限公司取得该宗土地的有效证据。

本院认为

本院认为，本案双方争议的焦点如下：一、裕**司是否为本案适格的原告；二、湘国用（2010）第008109608号国有土地使用权证所附宗地界址图是否确有错误；三、裕**司的起诉是否超过了起诉期限；四、原审判决两上诉人按原供地协议中所约定的四邻四界对土地证所附宗地界址图予以更正登记是否超越行政审判权限。

焦**，裕**司是否为本案适格的原告。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十条的规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件上所载明的权利、义务随之转移。金**司为开发该宗土地而收购裕**司，将其土地使用权全部转让给裕**司，该转让行为事实清楚且得到了两上诉人的许可。两上诉人亦向裕**司颁发了国有土地使用权证，金**司与裕**司的土地使用权转让行为终结。但两上诉人采取重新与裕**司签订土地出让协议的方式来实现土地使用权的转移，违背了土地操作流程。两上诉人提出该转移登记行为违法的意见，本院予以认可。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，登记行为违法并不必然影响裕**司的持证效力，结合本案而言，一是该转移登记的基础事实真实存在，其转移登记的结果符合金**司和裕**司的意愿；二是其所规避的土地转让金可采取相应的行政措施予以追缴，国家税收不受损失；三是如果宣布裕**司所持有的国土证无效，必将引发新的诉讼和增加重新办理转移登记的经济负担，不利于纠纷的解决。因此，在非经法定程序撤销的情况下，应当确认裕**司的持证效力。裕**司作为该宗土地的新权利人是本案适格的原告。

焦点二，湘国用（2010）第008109608号国有土地使用权证所附宗地界址图是否确有错误。

湘国用（2010）第008109608号国有土地使用权证源于2003年金**司合法取得的土地使用权证，两证所附宗地界址图应当是一致的。裕**司称，2003年土地证的宗地界址图是西以湘阴大道路肩为起点，东接兴湘大市场，与供地协议约定的供地位置一致，宗地上无其他权利人，而2010年土地证的宗地界址图是西以湘**中心线为起点，向东延伸120米，包括道路、市政公共设施，两证所附宗地界址图不一致。两上诉人则称，以道路中心线为起点，是湘阴县城土地当时及后相当长时期土地出让的规划，宗地东边的土地已于2004年出让给了宏**司。2002年供地时因宗地东边无参照物，故供地协议约定为东接兴湘大市场。综合全案证据分析：第一，确定供地范围应以双方所签供地协议为依据，如若变更，则需经双方协商同意。2002年11月15日，双方所签供地协议约定的供地范围为：东接兴湘大市场，西靠湘阴大道，南抵兴湘大市场，北邻江东大道。以后，双方再无变更供地范围的任何协议；第二，供地协议已明确约定：“市政公用设施不属于土地使用权出让的范围”；第三，要证明该宗地的用地范围只能以2003年土地登记时所形成的资料为准，因湘阴县国土局对土地登记形成的资料负有法定的保管义务，在金**司2003年的土地证已遗失的情况下，应当由湘阴县国土局提供由其保管的土地登记形成的资料来证明出让给金**司的土地用地红线情况，但湘阴县国土局以土地资料遗失为由，不提供证据证明，应承担举证不能的责任；第四，如两上诉人所称2002年签供地协议时，因宗地东边无参照物，故约定为东接兴湘大市场，该宗地东边的土地出让给了宏**司的说法成立。那么，2003年12月与宏**司签订的供地协议在供地范围内已明确约定为“东接兴湘大市场，西靠金孟兰征地”，但2007年两上诉人在与裕**司重新签订供地协议和土地使用权出让合同时，在宗地东边已有参照物的情况下，其供地范围仍然约定为东接兴湘大市场，西靠湘阴大道。两上诉人的做法与说法自相矛盾；第五，金**司在已交清土地出让金，取得了土地使用权证后，应两上诉人的要求，又交纳了60万元的土地征收款，该笔款项的交纳亦符合湘阴县城土地出让的规划。因此，在裕**司已提供基本证据证明2010年国有土地使用权证所附宗地界址图错误，且符合2003年金**司取得土地使用权证后的用地实际，而上诉人提不出证据证明2010年土地使用证所附宗地界址图正确的情况下，原审依照最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》推定被上诉人裕**司的主张成立，认定2010年湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图错误是正确的。

焦**，裕**司的起诉是否超过起诉期限。

法律对于申请更正登记的时效并无明确规定，故土地权利人或利害关系人发现登记错误时，随时可以向登记机关申请更正登记。因此，裕**司于2010年11月26日取得土地权证，发现土地权证登记错误后，于2014年5月7日申请更正登记并无不当。本案裕**司是针对两上诉人逾期不予更正登记而提起的诉讼，其主张的是两上诉人履行更正登记的法定职责。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。根据中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第十九条的规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起20日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可延长10日。故湘阴县国土局于2014年5月12日收到裕**司提交的更正申请书后，应当在最长不超过30日内给予答复。但湘阴县国土局收到申请之日起30天内未予答复，裕**司对该不履行更正登记的行为提起诉讼并未超过法定的起诉期限。且上诉人湘阴县国土局在一审中未提出起诉期限的抗辩，在二审中也没有新证据能够证明裕**司起诉已超过起诉期限，故对其提出的裕**司起诉已过法定起诉期限的上诉意见，本院不予支持。

焦点四，原审判决是否超越人民法院行政审判权限。

两上诉人提出2010年土地证所附宗地界址图如果存在错误，如何进行更正登记也应是在职能部门调查、核实的基础上依法进行，而原审法院直接判决两上诉人按被上诉人提供的供地协议约定的四邻四界进行更正登记，超越了人民法院行政审判权限。本院认为，行政诉讼具有监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织合法权益的职能。在行政机关不履行其法定职责，且在履行方式上已无自由裁量权的情况下，人民法院直接判决行政机关实施某一具体行政行为符合行政诉讼法有关保护行政相对人合法权益，减轻诉累，解决行政争议的立法目的。本案中，裕景公司申请更正登记已提供了基本证据，其用地范围四邻四界均已明确。虽无用地红线图，但绘制红线图也应当是按照土地使用权出让双方明确约定的供地面积和四邻四界为依据。在两上诉人以用地红线图遗失为由不予更正登记的情况下，原审法院认定两上诉人应予更正登记，且应当按《供地协议书》所确定的宗地界址进行更正登记。在是否应当更正登记以及无红线图的情况下，以何为依据进行更正登记，两上诉人已无裁量余地，原审法院判决按照2002年11月15日《供地协议书》所确定的宗地界址对湘国用（2010）第008109608号国有土地使用证所附宗地界址图作出更正登记并无不当，亦未超越人民法院行政审判权限。

综上，两上诉人的上诉理由和意见均不能成立，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费100元，由上诉人湘阴县人民政府、湘阴县国土资源局各负担50元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月七日