肖**与阳春市人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人肖**与被上诉人阳春市人民政府（以下简称阳春市政府）、原审第三人阳春市**有限公司（以下简称华**司）、原审第三人阳春市潭水镇人民政府（以下简称潭水镇政府）土地行政登记纠纷—案，不服阳春市人民法院（2015）阳春法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：1992、1993年，原阳春县潭**开发公司与原阳春县**有限公司共同征用潭水镇郊同安、八斗种等自然村的集体土地用于开发建设潭水镇城东小区，因肖**使用的位于该开发区刘**屋边东面的105平方米集体土地在征地范围内，征地组经过与肖**协商于1993年10月28日达成协议：征地方同意在肖**原使用的土地处安排50平方米屋地给肖**本人建房，并负责办证给肖**。后征地方依约安排了50平方米建房用地给肖**，潭水镇国土管理所和潭水**员会也分别于1994年3月10日和1995年8月18日向肖**颁发了该宗建房用地的土地使用证和工程开工许可证。肖**用该建房用地建造了一层楼房，并办理了该楼房的房地产权证（证号为：粤房地证字第c0083521号）。上述两公司征地后，于1993、1994年间把城东小区的部分土地使用权分割转让给了相关住户建房，并于2008年将该小区剩余土地的开发项目转让给华**司投资开发。2009年1月18日，阳春市政府决定将该小区的土地挂牌出让，并明确：该宗土地面积共22.148亩，以挂牌方式公开出让，华**司在该宗土地投入成本为264.5166万元在出让所得款中支付，该宗地出让所得款扣除征地管理费、挂牌费、测绘费和评估费后余款上交财政，证费和契税等由买方负责。华**司于2009年2月27日通过参加竞拍，以3986700元的竞卖价竞得该宗地使用权。华**司受让后，付清了土地出让金及各项税费，取得了阳春市建设局核发的《建设用地规划许可证》及相关用地审批文件，尔后向阳春市政府申请核发受让土地的《国有土地使用证》。阳春市政府受理后，经进行地籍调查、审核、复核并报审批后，于2009年12月28日向华**司颁发了春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，将位于潭水镇城东小区中12606.5平方米土地使用权人核定为华**司。2011、2013年，华**司按规划将该地分割分别转让给杨**、张**、杨*等49人建房。后阳春市政府因前述受让人需办理受让土地使用权过户登记手续而注销了原颁发给华**司的春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》。

原审法院另查明，肖**于1997年在争议地上建筑40平方米的瓦房，但一直未办理房产证，其现持有争议土地的《土地使用证》内容为：用地人肖**，建设项目住宅，用地面积55平方米，土地属境潭水城东开发区，土地所有权性质：（空白），批准用地机关：潭水国土所，批准用地日期文号：（空白），边界四至：东至自墙、西至自墙、南至自墙、北至自墙，土地原权属单位及利用状况：镇郊非耕地55平方米，发证机关：阳春市潭水镇国土管理所（清理补办），1995年8月18日，备注：此证待国家正式使用证下发后换发。至今肖**一直无向国土管理部申请换发该宗土地的《国有土地使用证》。华**司取得上述受让土地使用权后，经通知肖**自行拆除其在争议地上所建的瓦房并返还土地未果，遂于2013年6月16日拆除了肖**在争议地所建的40平方米瓦房，肖**因此申请要求潭水镇府进行查处。潭水镇立案受理后，因肖**拒绝按通知要求提供争议地的《土地使用证》和《开工许可证》而于2014年6月24日作出《关于肖**土地使用权纠纷的处理意见书》，决定终结案件调处。肖**不服，于同年6月27日向阳春市政府信访事项复查复核委员会申请复查，该委员会于2014年7月9日作出《不予受理通知书》，告知肖**的信访事项应当通过诉讼等法定途径解决，不属信访事项复查的受理范围，决定对其信访事项复查申请不予受理。肖**遂向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1、撤销阳春市政府颁发给华**司的国有土地使用证（编号为：春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，确认肖**为上述城东小区55平方米住宅用地的合法使用人。2、案件受理费由阳春市政府负担。

一审法院认为

原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由**务院确定。”的规定，阳春市政府颁发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》给华**司，有职权依据。

潭水镇城东小区的建设用地是原相关建设单位在1993、1994年间因建设需要而征收的农村集体土地，该土地征收后土地性质已经转为国有性质建设用地。征收该小区建设用地时，征地方与肖**已经就肖**当时使用的位于该小区范围内的105平方米集体土地的征收问题达成协议，由征地方在小区安排了50平方米建房用地给肖**作为补偿，故肖**被征收的105平方米土地中除了补偿的50平方米外余下55平方米土地的使用权应归属征地方。前述土地征收后，华**司依据其与潭水镇城东小区原建设单位达成的投资开发项目转让协议，于2009年1月18日通过参加政府国有土地使用权挂牌拍卖会以公开竞拍方式受让潭水镇城东小区待开发的22.148亩土地使用权合法有效。阳春市政府根据华**司的申请，经过地籍调查、审核、复核、审批同意后，于2009年12月28日向华**司颁发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，将华**司受让土地中的12606.5平方米土地的使用权人核定为华**司，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

肖**起诉主张其在潭水镇城东小区范围内的105平方米集体土地被征收后，除了对征地方承诺安排的50平方米建房用地有合法使用权外对另外55平方米土地也有合法使用权。肖**于诉讼期间提供用以证明其主张的主要证据为其现持有的阳春**土管理所1995年8月18日核发的土地使用证。由于该土地使用证存在发证日期是在潭水镇城东小区的建设用地征收完成土地所属性质由农村集体所有变更为国家所有性质之后，发证机关阳春**土管理所不具备核发国有土地使用证的资格；填写欠缺土地所有权性质、批准用地日期文号等内容无法反映该证载土地所属性质及合法来源等情况；故无法证明肖**在潭水镇城东小区内合法取得55平方米土地使用权这一事实。肖**认为阳春市政府核发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》侵犯了其合法权益，请求撤销，没有事实根据和法律依据，应予以驳回。综上所述，原审法院根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）的规定，判决：驳回肖**的诉讼请求；本案受理费50元，由肖**承担。

上诉人诉称

上诉人肖**不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定征地方与肖**已经就肖**当时使用的105平方米集体土地的征收问题达成协议，由征地方在小区安排了50平方米建房用地给肖**作为补偿，故肖**被征收的105平方米土地中除了补偿的50平方米外余下的55平方米土地的使用权应归属征地方。上述认定，是错误的。上诉人并没有与征地方签订协议，而是阳春县**建设公司以及征地组单方的意思表示，上诉人并未在上面签名。征地方除了在《协议》上安排50平方米宅地（1994年3月10日发证）给上诉人外，1995年8月18日，再以“清理补办”的方式安排55平方米宅地给上诉人使用，实际安排的总面积是105平方米，这与上诉人原有的土地面积是一致的。这也是公平公正的，因为征地方没有任何补偿，也就不能白白占用上诉人的土地。另外，原审判决认为，1995年8月18日核发的土地使用证是在建设用地征收完成、农村集体土地转化为国有土地后，潭水国土管理所不具备核发国有土地证资格时核发的，且土地使用证欠缺土地所有权性质、批准用地日期文号等内容，因此无法证明上诉人在潭水镇城东小区内合法取得55平方米土地使用权。这一认定也是错误的。原审判决既没有何时征收完成的证据事实，也没有征收完成就是土地性质转化的依据，并且，对乡镇国土所核发的《土地使用证》的效力范围也没有正确的认识。乡镇国土所作为国土局的下属机关，在当时的体制下是被授予部分职能的，其中就包括发放临时土地使用证的职能（如本案的《土地使用证》，备注栏注明：“此证待国家正式使用证下发后换发”）。如果没有授权而发证，就应当追究其违法责任，法院也有义务发出司法建议书。至于土地使用证欠缺填写土地所有权性质、日期文号等，这不是土地证无效或不合法的理由。事实上，该土地证的右上角已印制有“春国土证字（1995）第号”字样，这说明登记的土地属于国有土地，里面的“土地属境”一栏写的是“潭水城东开发区”，说明上诉人享有的55平方米住宅用地就是在华**司的土地证范围内。该土地证虽然某些事项没有填写，但其合法性、真实性、确定性不容置疑，原审判决应当认定其证明力。何况，国土所的主管单位潭水镇政府也参加了诉讼，如有不明，原审法院完全可以通过询问潭水镇府查明欠缺填写的内容。综上所述，原审判决认定事实不清，判决理据不足。请二审法院判决：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人阳春市政府颁发给华**司的《国有土地使用证》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人阳春市政府答辩称：一、上诉人否认1993年10月28日达成征地协议的上诉理由不成立。上诉人虽然没有在1993年10月28日的协议签名，但上诉人是同意该协议且征地方与上诉人已按协议约定全面履行该协议。1、该协议复印件上诉人作为证据提供给原审法院，而且上诉人在提起行政起诉状中也确认为妥善解决征地矛盾，征地组经请示潭水镇政府领导，同意将原来上诉人使用土地纳入开发区范围，这不但证明上诉人取得合法用地手续的50平方米宅基地的来源是通过协议方式补偿给上诉人，同时也证明上诉人是接受该协议的。2、既然上诉人提供协议的内容是明确征收105平方米土地只补偿50平方米宅基地，那么征收上诉人余下的55平方米土地应归属征地单位，如果征收上诉人105平方米土地又补偿105平方米土地给上诉人，这就根本不存在征收上诉人土地问题，也根本不存在协商征收上诉人土地问题，也不符合等价有偿征收土地原则。二、1995年8月18日阳春市潭水镇国土所《土地使用证》不能作为上诉人拥有55平方米土地使用权的证据使用。1、潭水镇国土所在2002年前是潭水镇人民政府下设机构，其职权是对潭水镇范围内集体土地使用进行管理，对开发区土地或对国有土地无权核发土地使用证。2、该证没有四周界至，不能界定其指向土地的座落地点。3、该证指向的55平方米土地，上诉人不能举证证明其拥有合法来源。三、上诉人请求撤销的春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》在提起本案诉讼前已被注销。1992年至1993年原阳春县潭**开发公司与原阳春县**有限公司共同征用潭水镇郊同安、八斗种等自然村的土地用于筹建城东开发区，后因其他原因上述两公司拟开发城东开发区的开发项目转由华**司投资开发。2009年1月18日，阳春市政府经召开市政府常务会议确定将该开发区的土地挂牌出让并明确如下具体要求：该宗土地共22.148亩，以挂牌方式公开出让；华**司在该宗土地投入成本为264.5166万元，在出让所得款中支付；该宗地出让所得款扣除征地管理费、挂牌费、测绘费和评估费后余款上交财政，证费和契税等由买方负责。同年2月27日，华**司根据阳春**易中心挂牌出让该地使用权的程序及具体要求，以3986700元竞卖价竞得该地使用权，尔后华**司向阳春市政府申请核发该宗土地《国有土地使用证》，阳春市政府国土资源管理部门根据住建部门核发规划许可等审批文件，在华**司完善各项出让税费前提下，于2009年12月28日向华**司核发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，将12606.5平方米土地使用权人核定为第三人华**司。华**司取得该地使用权后，在2011年、2013年将该地分割分别转让给杨**、张**、杨*等39名自然人，因上述受让人需办理受让土地使用权进行的过户登记手续，阳春市政府便注销华**司持有的春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，并逐一为土地受让人核发《国有土地使用证》。四、原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人无法证明其在潭水镇城东开发区合法取得55平方米土地，加之因上诉人请求撤销的春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》已注销，上诉人请求撤销的《国有土地使用证》已不具有任何法律效力。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”的规定，应依法驳回上诉人的全部诉讼请求。综上所述，请二审法院依法驳回上诉人的上诉并维持原判。

原审第三人华**司经传唤没有到庭，也没有提供书面答辩。

原审第三人潭水镇政府述称：一、争议的55平方米土地，有的已被规划做街道（公用路）的土地，有的是不准建屋的土地和巷道用地及边角土地等。上诉人屋前的泥路现由华**司铺设成水泥路，潭水镇人民政府的工作人员在1994年3月10日按协议约定无偿为上诉人办理50米平方的土地使用证，上诉人建房时也按协议约定的50米平方兴建房屋，并按协议约定建房时必符合城镇规划要求施工。上诉人认为是阳春市**建设公司以及征地组单方的意思表示，与当时事实不相符，上诉人已在一审法院庭审中承认当时征地方与其协商过协议书的全部内容的事实，也承认在1993年10月28日工作人员将这份协议交给上诉人，证实上诉人对这份协议全部内容默认的事实。二、上诉人主张1995年8月18日通过清理补办55平方米的土地使用证和工程开工许可证不符合协议约定，也不符规定，与事实不相符。1、上诉人无提交土地使用证的收款收据和工程开工许可证的收款收据；2、按协议是不能办理55平方米的土地使用权证和工程开工许证的；3、依照现实也不能全部使用105平方米的土地，上诉人在1992年向潭三队卢**买来的土地，长15米，中线宽7米、宽8.4米，总面积105平方米，潭三队规定上诉人建房时准建10米，阳坪5米不得建房。有上诉人地契为证，依照该地契计算面积是77平方米，再删除巷道用地和无法利用的边角土地，就是无偿办理的50平方米的土地使用权；4、按规定，必须是先办理土地使用证然后再办理工程开工许可证。上诉人原来的105平方米土地减去屋前禾坪用地和巷道用地及边角地，再减去建房用的50平方米，上诉人就不能再有55平方米的土地；5、上诉人主张55平方米土地的使用证和工程开工许可证是其本人自行到潭**建委办理，但上诉人至今无提交两证的收款收据。因为两证与收款收据是同时存在，不交款就不能开出两证，所以上诉人持有的55平方米的土证使用证和工程开工许可证是无真实性和合法性及确定性的。三、调查潭水国土所和潭**建委的工作人员证实上诉人持有的工程开工许可证是未经工作人员批准的，说明上诉人持有55平方米的两证是伪造的。四、2013年6月27日，上诉人向潭水镇政府申请调处其与华**司的土地纠纷时，上诉人没有提交55平方米土地使用证原件。该证无经手人，无证号，不能确认该证的真实性和确定性及合法性。五、潭水镇人民政府没有将上诉人使用的土地纳入城东小区范围，对上诉人与华**司之间的土地权属争议没有作出任何处理决定，没有任何依据证明潭水镇人民政府存在过错。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请上级法院维持原判。

原审第三人潭水镇政府二审时提供一份证据：上诉人肖**向卢里买地契约，证明上诉人现持有55平方米争议土地的使用证不合法。

本院查明

上诉人肖**对原审第三人潭水镇政府二审时提供的证据的质证意见：对证据的真实性、合法性没有异议，但是对证明的事实有异议，当时上诉人取得土地使用权的时候，出让方有规划要求，但是该要求是没有依据的。当上诉人获得土地使用权的时候，土地应当纳入潭水镇人民政府的整体规划范围内，而不是一村一寨的规划，这份契约是不能限制上诉人如何使用土地的。

被上诉人阳春市政府对原审第三人潭水镇政府二审时提供的证据没有异议。

本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为

本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由**务院确定。”的规定，阳春市政府对单位和个人依法使用的在阳春市行政区域范围内的国有土地，具有登记造册，核发证书，确认使用权的职权，其在本案中颁发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》给华**司，职权行使有法律依据。

潭水镇城东小区的建设用地是原相关建设单位在1993、1994年间因建设需要而征收的农村集体土地，该土地征收后土地性质已经转为国有性质建设用地。征收该小区建设用地时，征地单位与上诉人已经就上诉人当时使用的位于该小区范围内的105平方米集体土地的征收问题达成协议，由征地方在小区安排了50平方米建房用地给肖**作为补偿。上诉人虽然没有在1993年10月28日的协议签名，但上诉人当时一直没有提出异议，并且已在征地单位补偿安排的50平方米土地上建起房屋。说明上诉人当时是认可、接受征地补偿协议的。另外，关于上诉人持有的阳春**土管理所1995年8月18日核发的《土地使用证》，由于该土地使用证存在发证日期是在潭水镇城东小区的建设用地征收之后，当时阳春**土管理所不具备核发国有土地使用证的资格。同时，该证没有四周界至，不能界定其指向土地的座落地点，欠缺土地所有权性质、批准用地日期、文号等内容，不能反映该证所载土地所属性质及合法来源。因此，上诉人主张其在潭水镇城东小区内合法取得55平方米土地，本院不予采信。至于原审第三人潭水镇政府二审时提供的证据，因其在第一审程序中无正当事由未提供，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对其在二审时提供的证据不予接纳认定。

华**司依据其与潭水镇城东小区原建设单位达成的投资开发项目转让协议，于2009年1月18日通过参加政府国有土地使用权挂牌拍卖会，以公开竞拍方式受让潭水镇城东小区待开发的22.148亩土地使用权。被上诉人阳春市政府根据华**司的申请，经过地籍调查、审核、复核、审批同意后，于2009年12月28日向华**司颁发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人主张阳春市政府核发上述《国有土地使用证》的行为侵害其合法权益，证据不足，本院不予采纳，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。

综上所述，被上诉人阳春市政府向华**司颁发春府国用（2009）特0002330／第1400796号《国有土地使用证》这一行政行为以及原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决依法应予维持。上诉人肖**上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人肖**负担。

本判决为终审判决。

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裁判日期

二〇一五年十一月十六日