乐山市**责任公司诉乐山市国土资源局不履行土地行政登记法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人乐山市**责任公司（以下简称松**司）因诉被上诉人乐山市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地行政登记法定职责一案，不服峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日、2015年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人松**司的法定代表人赵**、委托代理人廖**、赵**，被上诉人市国土局的委托代理人代**、李**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，2012年1月18日，原告松**司与乐山**备中心签订《土地使用权置换及地面附着物补偿协议》（以下简称《协议》），该《协议》第二条约定甲方（乐山**备中心）以中心城区学堂山路西侧（市检察院宿舍后）一宗面积1000平方米（1.5亩）的储备国有土地与乙方（松**司）现使用的土地进行等面积置换。第五条约定在协议生效后，甲方负责协助乙方在十五个工作日内办理置换土地的土地使用证。第七条约定协议在经双方法定代表人或委托代理人签字、盖章并报经市政府批准后生效。该协议上加盖有甲乙双方公章，并有甲方经办人罗一丁和乙方法定代表人赵**签字，但无市政府审批意见。2014年5月16日，原告填写了一份无编号的土地登记申请书，内容为申请办理1.5亩土地使用权证。2014年11月，原告向峨眉**法院提交诉状，要求被告为其颁发1.5亩土地的《乐山市置换土地权属使用证》并承担诉讼费用，因原告未提交其向市国土局申请办理1.5亩土地使用权证的相关证据材料，不符合法定起诉条件，峨眉**法院于2014年12月11日裁定对原告的起诉不予受理。原告不服提出上诉，后于2015年3月4日撤回上诉。2015年3月18日，原告再次诉至峨眉**法院，请求判令：一、被告为原告办理1.5亩国有土地使用权证；二、本案诉讼费由被告承担。

原审法院另查明，乐山**备中心系市国土局下属具有独立法人资格的事业单位。乐**制委员会确定该中心的主要职责为：按照乐山市土地利用总体规划和城市规划的要求及市政府批准的土地储备计划，对市中心城区范围内需要盘活和调整的存量土地及其他增量土地进行收回、收购、置换或征用，并纳入储备土地范围，增强政府对土地供应和土地市场的调控能力；做好储备土地的前期开发工作，做好储备土地的资金测算平衡，招商洽谈及投入市场的前期准备，协助做好土地出让有关工作。

上述事实，有原告提交的2014年5月16日《土地登记申请书》、（2014）峨眉行初字第79号行政裁定书、（2015）乐行终字第22号行政裁定书，被告提交的乐山**备中心《组织机构代码证》、乐山**委员会乐编发（2000）7号《关于成立乐山**备中心的批复》，原、被告双方提交的乐市土储补（2012）2号《土地使用权置换及地面附着物补偿协议》及庭审笔录在卷证实。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（**务院令第256号）第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由**务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由**务院土地行政主管部门会同**务院机关事务管理局等有关部门制定。”之规定，被告市国土局具有受理乐山市辖区范围内土地使用权登记申请的法定职责。对于原告是否向被告提交《土地登记申请书》问题，因原告起诉时提交了一份2014年5月16日填写的无编号的土地登记申请书，内容为申请办理1.5亩土地使用权证。同时，被告也未否认收到过原告的土地登记申请。因此，峨眉山市人民法院推定原告向被告提出了办理1.5亩土地使用权证的申请。国土资源部《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，原告与乐山**备中心签订的《土地使用权置换及地面附着物补偿协议》第七条明确约定协议在经双方法定代表人或委托代理人签字、盖章并报经市政府批准后生效，但在本案审理中原告未提供证据证明上述《协议》已取得乐山市人民政府批准，因此该《协议》仍处于效力待定状态，不能作为证明原告已获得该1.5亩土地的合法来源及使用权的依据。在此情况下，因原告提交的申请材料不符合《土地登记办法》第九条第一款所规定申请土地登记的法定条件，其是否符合申请颁证的条件尚不明确，故对原告要求被告为其办理1.5亩国有土地使用权证的诉讼请求不予支持。此外，根据行政行为程序正当性的要求，被告在发现申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当书面告知原告需要补正的全部内容，被告未及时予以告知属于程序瑕疵，今后应加以规范。

综上事实和理由，依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，原审法院判决驳回原告乐山市**责任公司的诉讼请求。诉讼费50元由原告乐山市**责任公司负担。

上诉人诉称

上诉人松**司上诉称，市国土局已按《协议》履行了支付补偿费42万余元，并且为上诉人置换土地，包括圈立围墙，如果市政府没同意，市国土局不会给补偿费和置换土地。市国土局不办证，应提供相关政策、文件证明其理由，而非上诉人提供。且上诉人申请颁证数年数十次，向市国土局提供《协议》二份，申请书包括公司营业执照等相关手续，申请书明确土地来源颁证事由事项等，完全符合法律法规规定，上诉人已阐明事实清楚，证据充分，符合颁证条件。故一审法院认定事实错误，适用法律法规错误，请求二审法院撤销原审判决，判决被上诉人向上诉人按《协议》颁发置换土地权属证1.5亩，并由被上诉人承担本案诉讼费。

被上诉人辩称

被上诉人市国土局辩称：一、上诉人要求被上诉人颁发1.5亩土地使用权证，但其提交的《用地协议》为复印件，没有原件，现被上诉人无法确定其为石龙村一社1.5亩土地的权利人。二、2012年1月18日，上诉人与乐山**备中心签订的《协议》第七条明确约定，该协议生效要件为经市人民政府批准。但至今上诉人都无法提供政府的批准文件，因此该文件仍处于效力待定状态，上诉人据此请求被上诉人办理土地使用权登记不符合法律规定。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院维持一审判决，依法驳回上诉人的诉讼请求。

二审庭审中，上诉人提交了一份2015年11月11日的视听资料，拟证明被上诉人通过办公室主任转交了申请土地登记的相关资料，被上诉人已收到其申请。对该份证据被上诉人的质证意见为因系偷录对其合法性有异议，对其关联性也有异议，认可当天被录音人确实接待了上诉人，否认已收到上诉人要求颁证的申请材料，且录音内容也不能达到上诉人的证明目的。本院认为，《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第二项规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料，不能作为定案依据。虽然上诉人提供的视听资料是偷录取得，但未侵害他人合法权益，并于一审之后取得，符合新证据的法律规定，本院予以接纳。但上诉人向本院递交的视听资料文字记载经过了剪辑，不完整、不准确，且录音内容也不能达到上诉人的证明目的，本院不予采信。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明，2014年5月16日，乐山**备中心工作人员沈**出具《收条》，载明其收到松**公司申请办理土地证、用地协议等材料。一审、二审庭审中，被上诉人均否认收到过上诉人的土地登记申请。

上述事实有上诉人一审提交的2014年5月16日乐山**备中心工作人员沈**出具的《收条》、一审、二审庭审笔录在卷证实。

本院认为

本院认为，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第二项规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实。本案中，松**司于2014年5月16日向乐山**备中心提交了申请。而乐山**备中心系市国土局下属具有独立法人资格的事业单位，并非市国土局内设部门，乐山**委员会也未赋予乐山**备中心受理土地登记申请的法定职责。故**公司向乐山**备中心提交申请不能等同于其已经向市国土局递交了申请。此外，上诉人向本院提交的视听资料不能达到其证明目的，市国土局也否认收到过松**司的土地登记申请，松**司起诉时向法院提供的证据材料也不足以证明其向市国土局提交过申请的事实，故原审法院以市国土局未否认收到过松**司的土地登记申请推定松**司向市国土局提出了办理1.5亩土地使用权证的申请不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项以及《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，上诉人松**司的起诉不符合起诉条件，应裁定驳回其起诉。

综上所述，上诉人松竺公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

一、撤销峨眉山市人民法院（2015）峨眉行初字第25号行政判决；

二、驳回上诉人乐山市**责任公司的起诉。

一审、二审案件受理费各50元，退还上诉人乐山市**责任公司。

本裁定为终审裁定。

审判长李**

审判员钟**

代理审判员范**

二〇一五年十一月二十三日

书记员严*

附：本案相关法律、法规条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第二十七条原告对下列事项承担举证责任：

（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；

（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；

（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；

（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。