谢*贞诉安岳县人民政府、安岳县林业局林业行政登记纠纷一案二审行政裁定书

审理经过

上诉人谢**因诉安岳县人民政府、安岳县林业局林业行政登记纠纷一案，不服安岳县人民法院（2015）安岳行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院认为

原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。**务院可以授权**务院林业主管部门，对**务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”之规定，林业确权的行政主体系县级以上地方人民政府，故本案的适格被告仅为安岳县人民政府，原告谢**将安岳县林业局列为被告系错列被告，且原告拒绝变更。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”及第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”之规定，原告谢**对安岳县人民政府确认其林地使用权的行政行为不服，应当先依法申请行政复议后才能提起行政诉讼。谢**虽向资阳市林业局提起行政复议，但资阳市林业局并非适格的复议机关。遂依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第（七）项之规定、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告谢**的起诉；本案诉讼费用50元，由原告谢**负担。

上诉人诉称

上诉人谢**不服上诉称：1、本案案由系林业行政登记纠纷，原审法院在裁定中以林业确权纠纷为由驳回上诉人起诉，从根本上对本案事实和纠纷性质认定错误；虽然《最**法院关于使用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》法释（2003）5号：公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。但是在《最**法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。本案纠纷起因，是由于林业管理部门，即安**业局没有履行林权（变更）登记的监督、审查和档案管理的法定义务，放任他人未经法定程序，为了“合法”侵占上诉人的林地，在1983年林权登记并颁发《林权证》若干年以后伪造上诉人确认林权范围的签名、涂改了根据五十代土（林）地原始登记内容来确定的1983年的林权档案内容的行为，进而将违法涂改的林权内容填写在2009年颁发、于2014年8月才交给上诉人的《林权证》上所引起的登记纠纷。上诉人是对林权证填写和登记内容有异议，无需经安岳县人民政府处理，也无需向资阳市人民政府申请行政复议，以行政登记纠纷为由向人民法院提起行政诉讼于法有据。2、安**业局、安岳县人民政府为本案适格。根据《林木和林地权属登记管理办法》（以下简称登记管理办法）第二条之规定：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记。《中****务院关于推进集体林权制度改革的意见》明确规定：各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。根据《》第三条第二款以及十四条之规定：**务院可以授权**务院林业主管部门，对**务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。上诉人所有的林木和使用的林地，由安岳县人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权；安**业局负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况并依法履行辖区内林权初始、变更、注销登记职责。本案中，上诉人最初是以安**业局为被告，在一审法院通知变更被告后，上诉人增了安岳县人民政府为被告。因此，原审二被告中，一个是颁证机关，一个是林权审核登记、档案管理、林权证填写机关，均具有行政诉讼主体资格，二者也是本案的适格被告。综上所述，原审法院作出的（2015）安岳行初字第1号行裁定，事实不清、裁决依据与本案案由不符、适用法律和程序错误。

被上诉人辩称

被上诉人安岳县人民政府、安岳县林业局辩称：（一）、谢**提起行政诉讼，已超过法定期限，请人民法院不予受理。1、2009年林改时颁发给谢**的《林*证》同1983年全国第一次落实林业两制时颁发的《林*证》“地块数、四至界线”完全一致，谢**诉称1983年颁发的《林*证》是错误的，涂改了五十代土（林）地原始登记的内容来确定的，若县政府颁证行政行为侵犯了谢**的合法权益，应是1983年颁发的《林*证》，不是2009年颁发的《林*证》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。谢**持有1983《林*证》已经有32年时间，认为县政府颁证行为侵犯其合法权益提起行政诉讼，早已超过法定时限，人民法院应依法不予受理。2、谢**认为2014年8月才知道2009年《林*证》的行政行为内容，没有事实根据。结合相关调查资料，谢**的儿子及儿媳认为2009年县政府颁发的《林*证》存有错误，2014年5月20日将《林*证》甩到千佛乡政府农业服务中心办公室，后谢**又以《林*证》遗失为由要求县林业局补办，县林业局认为谢**的《林*证》没有遗失不应补办，于2014年8月将其退回的《林*证》又寄给他。因此，谢**从2014年8月计算起诉期限，严重的违背客观事实，2014年11月11日向人民法院提起行政诉讼撤销2009年《林*证》，已超过法定起诉期限。（二）、林业局作为本案被告主体不适格。1、依照《》第第二款规定国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《》第第三款规定：使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。据此，县级人民政府才是登记造册、核发证书、确认林地使用权的法定主体，林业局只是受理登记申请的部门，因此，县林业局不是本案的适格主体。（三）、县政府的颁证行为是正确。1、1983年，根据中**央、**务院的规定、部署，我县启动了第一次林*改革制度，1983年的林*制度，是中华人民共和国建国以来在全国范围内进行的第一次落实林业两制权属的确认。根据1983年落实林业两制的工作方法和步骤，在当地选出具有书写能力的工作人员填写“两证”（林*证、林*清册），当时工作人员将千佛乡龙铁村7组集体所有的小弯土、穴土、当门土、强盗土、大方田、烂弯田、屋基地等耕地，错填到谢**的林*证上，工作人员在当时发现后马上将错填的内容以划“”的方式进行了纠正；这种误将“田或土”错填为“林地”的类似情况在当时都存在，都是用划“”的方式进行了纠正。经过校核谢**划“”《林*证》与（林*清册）相对照上面填写的“面积、四至界线”完全一致，无误，合乎要求。在生产队召开社员大会颁发林*证时，谢**领取了林*证，并使用1983年林*证填写的林地，多年以来没有提出异议。2、2008年启动、2009年完成的全国集体林*制度改革，县政府严格按照中**央、**务院2008年7月14日颁发的《关于推进集体林*制度改革的意见》、四川省人民政府2007年5月18日颁发的《关于推进我省集体林*制度改革的意见》［川府发（2007）25号］的规定，于2008年11月13日与中**县委联合制定并以中**县委的名义，下发了《安岳县集体林*制度改革实施方案》［安**（2008）21号］的通知，成立了专门的安岳县集体林*制度改革领导小组。2009年1月21日，安岳县集体林*制度改革领导小组办公室根据《安岳县集体林*制度改革实施方案》［安**（2008）21号］的要求，下发了《关于认真做好集体林*制度改革工作的补充意见》［安*改办法（2009）05号］文件。谢**所在的安岳县千佛乡人民政府（以下简称千佛乡政府）、安岳县**民委员会（以下简称龙铁村委）以及县林业局，均是严格按照规定程序、步骤进行的登记工作。县政府根据千佛乡政府的申报、县林业局的登记，进行的了确权、颁证。因此，安岳县人民政府给谢**的颁证行政行为程序正确，事实清楚，林地宗数、四至界限准确。谢**的诉讼超过法定期限，请二审人民法院依法驳回。

第三人付有利、唐**、李**、李**、第三人唐**与被上诉人安岳县人民政府、安岳县林业局答辩相同。

二审查明，安岳县人民政府1983年确认谢**的林权权属，为其颁发了林权证，2009年林权制度改革时换发1983年林权证，换发的林权证发证机关是安岳县人民政府，填证机关安岳县林业局。谢**认为1983年的林权证填写的林地宗数、四至界线被涂改其权利受到侵犯，2014年11月11日向原审法院提起诉讼。

本院认为

本院认为，上诉人谢**的起诉是基于认为1983年的林权证填写的林地宗数、四至界线被涂改其权利受到侵犯。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人谢**因林权登记提起诉讼的案件自被上诉人安岳县人民政府1983年确认谢**的林权权属，为其颁发林权证之日起已超过法定最长二十年的起诉期限；且上诉人多年来使用、管理的林权与1983年的林权证确定的林地宗数、四至界线均一致，其认为被上诉人1983年的颁证行为是涂改了五十代土（林）地原始登记的内容来确定没有事实依据；被上诉人答辩解释“上诉人千佛乡龙铁村7组集体所有的小弯土、穴土、当门土、强盗土、大方田、烂弯田、屋基地等耕地，错填到谢**的林权证上，工作人员在当时发现后马上将错填的内容以划“”的方式进行了纠正；这种误将“田或土”错填为“林地”的类似情况在当时都存在，都是用划“”的方式进行了纠正。”符合客观事实；上诉人如认为其还应当享有除林权证登记以外的林地使用权，如果认为第三人等有侵犯其依法享有的林地使用权等权属纠纷的，其可依法主张权利。上诉人的上诉事实和理由不能成立，本院依法不予支持；原审受理上诉人的起诉后，经审查，裁定驳回其起诉适用法律准确，裁定结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本案二审诉讼费50元，由上诉人谢**负担。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年九月十日