舟山**革委员会与浙江**有限公司一案二审行政裁定书

审理经过

浙江顺**限公司（以下简称顺**司）诉舟山市发展和改革委员会（以下简称舟**改委）项目管理行政撤销一案，舟山**民法院于2015年4月15日作出（2014）浙舟行初字第41号行政裁定。顺**司不服，向本院提出上诉。本院于2015年5月25日立案受理后依法组成合议庭，于同年6月19日对本案进行了公开开庭审理。上诉人顺**司的委托代理人刘**、郑*，被上诉人舟**改委的委托代理人周**、陈**，被上诉人金万**司的委托代理人傅**、朱**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2003年4月10日，原舟山**委员会作出《关于舟山市册子岛15万吨级修船项目可行性研究报告的批复》（舟计投资〔2003〕45号），同意舟山市**工程公司在舟山市册子岛建造15万吨级修船项目，该公司于2006年11月27日更名为顺**司。为建造该涉案项目，舟山市**工程公司等出资组建浙江大**限公司（以下简称大**司），该公司于2010年9月16日经核准更名为浙江**限公司，后又于2011年11月14日更名为金万**司。2003年至2005年间，大**司先后与原告顺**司签订合同，将其船坞、码头工程发包给原告顺**司施工。涉案项目于2006年9月停工。2010年12月30日，第三人金万**司就涉案项目船坞建造合同纠纷一案向宁**法院提起诉讼。2012年5月14日，第三人金万**司向被告舟**改委提交了《关于要求撤销册子岛15万吨级修船项目的报告》（浙金万达〔2012〕02号），同时提交了第三人的变更登记情况和山东**定中心于2011年9月出具的《浙江**限公司册子岛码头和船坞勘验鉴定报告》（鲁**鉴字[2011]第5号）。2012年5月23日，被告舟**改委向舟山市交通工程质量监督局发送《关于舟山市册子岛15万吨修船项目工程相关内容征求意见的函》（舟发改审批函〔2012〕18号），就涉案项目的安全质量问题征求意见。该局于2012年6月7日作出《关于舟山市册子岛15万吨级修船项目工程相关内容征求意见的回复》（舟**〔2012〕93号）。2012年6月8日，被告舟**改委向第三人金万**司作出了《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号），撤销了涉案项目，该文件载明“鉴于该项目建设期间工程存在严重质量问题和安全隐患，于2006年9月停工至今，项目工程无法继续实施及进行各项验收。现根据项目单位申请，经研究，同意撤销册子岛15万吨级修船项目。”2013年7月23日，宁**法院就该船坞建造合同纠纷一案作出一审判决，判决顺**司赔偿金万**司损失36612411元及该款的利息损失（从2012年6月8日起按中**银行同期贷款利率计算至实际偿付日止）和其他相关费用。顺**司、金万**司均不服该判决，提起上诉，浙江**民法院于2014年1月23日作出（2013）浙海终字第152号终审判决，判决驳回上诉，维持原判。以上事实有各方当事人提供的相关证据予以证实。

一审法院认为

原审法院认为，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原舟山**委员会于2003年4月10日批复同意建设涉案项目，作为项目建设方的第三人于2012年5月14日向被告申请撤销涉案项目并提交了司法鉴定报告等相关申请材料，被告于2012年6月8日向第三人作出了被诉具体行政行为。后，在原告与第三人之间的涉案项目船坞建造合同纠纷一案中，第三人提交了被诉《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号）作为该案证据，涉案相关生效民事判决中对该证据中的相关内容予以采信，而对其中涉及工程质量的内容结合其他证据综合认定。原告主张其与本案被诉具体行政行为存在利害关系，系因其对涉案相关生效民事判决中的损失认定和责任承担持有异议。本院认为，原告与第三人在涉案相关民事诉讼中因涉案项目工程质量问题产生纠纷，所涉民事判决判令原告对第三人承担赔偿责任，与被告作出的被诉具体行政行为并无法律上的关联性；而被告依第三人申请作出被诉具体行政行为，因此而产生的法律后果，与原告亦无法律上的关联性。原告如认为其合法权益受到侵害，应当寻求其他合法途径予以救济。综上，被告作出被诉具体行政行为与原告所主张的相关涉案损失并无因果关系，本案原告与被诉具体行政行为并不存在法律上的利害关系，其起诉不符合法定的受理条件，应予驳回。另，被告作为地方政府投资主管部门，并无法定职权对涉案项目的质量等问题作出判断，其在被诉《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号）中载明的关于涉案工程质量等问题的表述，不当。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告浙江顺**限公司的起诉。

上诉人诉称

顺**司上诉称：一、上诉人以被上诉人超越职权、程序违法、证据不足、缺乏法律依据、滥用职权为由，要求撤销被上诉人2012年6月8日作出的《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号），按照行政诉讼法规定的原则，一审法院理应对被上诉人所作出的该函是否超越职权、程序违法、证据不足、缺乏法律依据、滥用职权进行审查，但是一审法院对上诉人的诉请只字未提，反而作出上诉人与本案第三人在涉案民事判决判令上诉人对第三人承担的赔偿责任，与被上诉人作出的被诉具体行政行为并无法律上的关联性，一审法院的裁定偏离了法定原则。再次，根据《最**法院关于执行u003c中华人民共和国行政诉讼法u003e若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。该司法解释第一条第二款就不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出明确列举，其中第六项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。因此，“法律上利害关系”应当理解为具体行政行为对公民、法人或者其他组织产生了实际影响。结合本案，在上诉人与第三人之间的涉案项目船坞建造合同纠纷一案中，原审第三人提交了被诉《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号）作为案件证据，两级法院均对该证据予以采信，导致整个工程被认定全损，剥夺了上诉人的工程质量维修权，并因该函载明“鉴于该项目建设期间工程存在严重质量问题和安全隐患，于2006年9月停工至今，项目工程无法继续实施及进行各项验收。现根据项目单位申请，经研究，同意撤销册子岛15万吨级修船项目”的表述，认为原审第三人的项目撤销申请理由与事实相符，确定涉案项目撤销的原因为工程质量问题与长期停工，并认定因涉案项目被撤销，原审第三人“对该项目投入必然有巨大损失”应当由上诉人承担赔偿责任。综上，被上诉人所作的舟发改审批函〔2012〕17号函系上诉人向原审第三人承担赔偿责任的根本原因，该具体行政行为已对上诉人造成实际影响，两者之间存在法律上利害关系，法院应当对本案进行审理。二、原审驳回起诉的裁定事实不清。被上诉人完全为配合第三人诉原告建设工程施工合同纠纷才作出的舟发改审批函〔2012〕17号函：1、按照被上诉人提供的的证据，被上诉人分别于2012年5月15日、6月8日作出〔2012〕17号审批函，2012年6月7日舟山市交通局作出舟**（2012）93号关于舟山市册子岛15万吨级修船项目工程相关内容征求意见的回复，可以认定〔2012〕17号审批函必有真假，但是一审法院视而不见。2、一审法院理应查明舟山市册子岛15万吨级修船项目工程与册子岛4吨级修船修船项目工程是否系同一个项目或本身就是在同一土地上实施的项目，被上诉人作为上述两个项目的审批者，应当向一审法院提供相关项目审批所有资料，一审却未让被上诉人提供。综上，一审裁定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令原审法依法继续审理或依法受理。

被上诉人辩称

舟**改委答辩称：一、原审裁定适用法律正确。本案诉争的具体行政行为系答辩人于2012年6月8日作出的《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号），该函表述为：“鉴于该项目建设期间工程存在严重质量问题和安全隐患，于2006年9月停工至今，项目工程无法继续实施及进行各项验收。现根据项目单位申请，经研究，同意撤销册子岛15万吨级修船项目。请你公司抓紧做好工程清理善后工作。待市政府对该区域规划调整后，再另行办理相关项目审批手续。”被答辩人认为该函对其与第三人之间的工程施工合同纠纷的民事责任判定产生了实际不利影响，因此具有原告主体资格。答辩人认为被答辩人错误理解了行政诉讼法上“与具体行政行为有法律上的利害关系”之规定，本案中的被答辩人既不是行政相对人，也不是法律上利害关系人，其并不具有原告主体资格。主要理由：一是没有法律规定这一前提，根本无法形成所谓的“法律上的利害关系”。根据《**务院关于投资体制改革的决定》、《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》等法律法规规章，其中没有任何条文规定，要求投资主管部门在审批和管理项目时须征求施工单位意见，须斟酌施工单位民事利益。因此，被答辩人所称的法律上的利害关系并不具备法律规定的这一基本前提，被答辩人所称的利害关系纯粹是一种人为的臆想。二是“17号函”并未对被答辩人所主张的利益损失产生实际影响，二者之间没有因果关系。被答辩人认为民事案件中两级法院对“17号函”证据予以采信，导致整个工程被认定为全损，因此产生了不利的实际影响。答辩人认为，其一，被答辩人对民事判决书的理解本末倒置。民事案件中两级法院对工程质量的认定的核心证据是法院委托山东**定中心所作出的《鉴定报告》，并非“17号函”，对“17号函”的引用仅仅起到分析和佐证的作用；其二，被答辩人用所谓的“果”来证明“因”，逻辑颠倒。两级法院的民事司法行为对于“17号函”而言是事后的行为，分析因果关系不能用事后的行为来倒推，也就是说民事判决书对“17号函”的分析引用不能证明“17号函”与被答辩人所谓的利益损失是否存在因果关系，否则即是因果倒置。其三，被答辩人故意模糊法律关系，混淆视听。被答辩人主张利益受损，这种所谓的损失系工程质量问题引发的民事责任，法律上的民事责任不能成为《行政许可法》所指的直接或间接损失。即便有所谓的损失也有民事救济渠道，因此，根本不需要纳入行政诉讼来重复救济。三是被答辩人的请求和理由与生活常理明显不符。从生活常理和市场经济原则角度看，除非涉及重大公共利益和公共安全问题，项目业主对于项目申请、变更以及废弃的经营自主权应得到充分的尊重和保护，作为施工单位的被答辩人岂能反过来干预业主单位的经营自主权。原审裁定认定“本案原告与被诉具体行政行为并不存在法律上的利害关系，其起诉不符合法定的受理条件，应予驳回”完全符合行政诉讼法及其司法解释的原则精神与具体规定。二、原审裁定认定事实清楚、证据充分。被答辩人对于原审裁定认定的事实的异议仅有以下两个方面：一是关于“17号函”的日期问题（即2012年5月15日与2012年6月8日）。被答辩人认为原审法院对此问题置之不理，与事实不符。在原审期间，答辩人先是错误提交了2012年5月15日文件，后发现该文件系文书打印错误件，并非对外送达的正式生效文件，为此，答辩人及时重新提交了2012年6月8日正式生效文件及证据补正说明。此节事实在原审庭审时，被答辩人与第三人均已当庭确认从未收到过2012年5月15日文件。因此，原审裁定依法认定并采信2012年6月8日文件，认定事实清楚正确。二是关于15万吨级修船项目工程与4万吨级造船项目的关系。被答辩人作为施工单位，以利害关系人名义提起行政诉讼，其针对的具体行政行为是“17号函”中的“存在严重质量问题”的表述，本案的诉讼标的是“17号函”。而4万吨级造船项目的核准批复系答辩人另一独立的行政行为，与被答辩人无关，与本案亦无关联。原审法院准确把握行政诉讼的诉讼标的和审理范围，已就本案事实予以了清楚查明和准确认定。综上，原审裁定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求驳回被答辩人的上诉请求，依法维持原审裁定。

金万**司未在法定期限内提交答辩状，二审庭审时辩称：原审裁定认定相关民事判决判定上诉人对被上诉人金万**司承担赔偿责任与舟**改委的审批函没有法律上的关联性，舟**改委根据申请人的申请所作出的审批函所产生的后果与上诉人没有法律上的关联性是正确的。上诉人并不是工程项目的投资人，也不是工程项目的相邻方，更不存在所谓的公平竞争问题，上诉人只是项目的施工方，因此，上诉人不具有原告主体资格，原审裁定驳回其起诉正确。请求驳回上诉，维持原裁定。

本院查明

二审庭审中，本院围绕上诉人顺盛公司与舟**改委《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号）是否具有利害关系、原审裁定认定事实及适用法律是否正确等审理重点进行审查。

经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，被上诉人舟**改委根据项目建设单位被上诉人金万**司的申请，作出《关于同意撤销舟山市册子岛15万吨级修船项目的函》（舟发改审批函〔2012〕17号），同意撤销册子岛15万吨级修船项目。作为施工单位，顺**司与此行政行为并不具体有法律上的利害关系。金万**司在其与上诉人顺**司的船坞建造合同纠纷一案中，虽将该审批函作为证据材料向法院提供，但对该审批函涉及的工程质量内容法院是根据司法鉴定结论等证据综合认定，该审批函并没有对顺**司的权利义务产生实际影响，顺**司对该审批函不服提起诉讼，不具备行政诉讼原告主体资格条件。原审裁定驳回其起诉正确。顺**司诉称“舟发改审批函〔2012〕17号函系上诉人向第三人承担赔偿责任的根本原因，该具体行政行为已对上诉人造成实际影响，两者之间存在法律上利害关系”等理由均不能成立，本院不予采纳。至于顺**司对被诉行政行为是否正确合法、涉案被撤销的项目与册子岛4万吨级修船项目工程是否系同一个项目或同一土地上实施的项目等问题提出的异议，并不属于本案审理范围。由于本案上诉人不具备原告主体资格条件，故法院不应再对案件的实体问题进行审查评判，原审法院在认定上诉人的起诉不符合法定受理条件的同时又对被诉审批函存在的问题进行指正，存在不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二○一五年六月十九日