临海**养殖场与临海市人民政府行政撤销二审行政判决书

审理经过

上诉人临海**养殖场因诉被上诉人临海市人民政府土地行政撤销一案，不服仙居县人民法院于2014年9月25日作出的（2014）台仙行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。上诉人临海**养殖场的法定代表人姚**及委托代理人何**、林*，被上诉人临海市人民政府的委托代理人鲁**、卢*，原审第三人杨**的委托代理人周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，1991年，姚**、李**、王**拟开办养蛇场，挂靠临海**术协会新产品研究所。第三人杨冬兰系李**的妻子，李**已亡故。1992年5月11日，临海**研究所蛇类养殖场经工商注册成立，负责人彭华丽，注册号临工商企字84797070-0号，1993年1月27日因登记时隐瞒事实被临**商局行政处罚，吊销营业执照。1993年1月28日，临海**养殖场经工商注册在同样地址成立，注册号14798505-1，集体所有制（合作经营），法定代表人姚**，股份人员为姚**、王**、李**，2001年8月2日被吊销营业执照。据临海**管理局2013年4月16日《函》和（2011）浙台民终字第210号民事判决书认定，两家企业各自注册登记，属独立主体，无前后变更关系。

1991年10月26日，临海**研究所以“临海**研究所蛇类养殖场”为建设项目名称提出了建设用地申请。1991年12月18日，临海**研究所取得建设用地规划许可证，“用地单位为临海**研究所，用地项目名称为建养蛇场，用地位置为沟山，用地面积为征用面积325平方米”。被告临海市人民政府对临海**研究所以“临海**研究所蛇类养殖场”为建设项目提出的用地申请进行审查，1991年12月18日批准同意使用谢里村狗（勾）山山脚荒山0.488亩。该土地呈报批文编号为临土字（91）096号。1992年10月10日，“临海市勾山动物养殖场”申请土地登记，被告临海市人民政府以临土字（91）096号批文为依据于1992年11月25日予以确权登记，核发临国用（1992）字第05139号国有土地使用证。

被告临海市人民政府发现土地登记存在错误，于2014年1月21日向临海**养殖场送达了《更正（撤销）登记告知书》，要求其在15日内到国土资源局办理更正（撤销）登记，并告知举证、陈述、申辩权利。在原告临海**养殖场提供了书面陈述意见后，临海市人民政府于2014年3月21日，据《土地登记办法》第五十八条和《浙江省土地登记实施细则》第四十四条作出临土资籍（2014）第01-1号《更正（撤销）登记决定书》，决定撤销1992年11月25日核准的土地登记，权利证书号为临国用（1992）字第05139号。原告临海**养殖场不服，于2014年5月3日向台州市人民政府申请行政复议。台州市人民政府于2014年7月8日作出台政行复（2014）22号行政复议决定书，维持临海市人民政府作出的临土资籍字（2014）第01-1号《更正（撤销）登记决定书》的具体行政行为。原告仍然对临海市人民政府的具体行政行为不服，遂提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，据本案土地登记当时的法律，即《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第九条第二款的规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，临海市人民政府具有核准权利证书号为临国用（1992）字第05139号土地登记的职权。据《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，《浙江省土地登记实施细则》第四十四条“土地登记后，土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误或有下列情形之一的，应当书面通知当事人在15日内持原土地权利证书申请更正登记；当事人逾期不申请办理的，土地登记机构可启动更正登记程序，报经县级以上人民政府批准后，更正土地登记簿记载的错误事项或更正（撤销）已核准的登记”，故临海市人民政府具有作出本案具体行政行为的职权。原告临海**养殖场对本案撤销土地登记的具体行政行为不服，有权提起行政诉讼。本案土地登记的申请日期为1992年10月10日，申请单位为“临海**养殖场”。临海市人民政府于1992年11月25日为“临海**养殖场”办理土地登记。事实上，临海**养殖场工商注册登记日期为1993年1月28日，申请土地登记、核准土地登记时该企业尚未成立，不具备权利能力和行为能力。本案土地的建设用地规划许可证是发给临海**研究所的，土地批准文件也是临海**研究所以“临海**研究所蛇类养殖场”为建设项目名称报批同意，但土地登记在“临海**养殖场”名下，权源依据不足。土地登记申请主体未成立，权源依据不足，登记机构亦未尽审慎的审查职责，是造成本案登记错误的主要原因。对于错误的具体行政行为，应当及时予以纠正。被告临海市人民政府据《土地登记办法》第五十八条和《浙江省土地登记实施细则》第四十四条之规定作出决定，撤销1992年11月25日核准的土地登记（权利证书号为临国用（1992）字第05139号），证据确凿，法律适用正确。原告认为，被告行政行为属自纠行为，应适用当时的法律，而不应适用2008年颁布的《土地登记办法》和2009年颁布的《浙江省土地登记实施条例》，属适用规章错误。本院认为，《土地登记办法》第五十八条和《浙江省土地登记实施细则》第四十四条是对土地登记存在错误的处理程序规定，可以适用。原告的该意见本院不予采纳。原告认为被告行政行为超过20年时效，缺乏法律依据，本院不予采纳。原告认为，据《行政许可法》第四十七条和《国土资源听证规定》第十九条，作出涉及到当事人重大利益的决定之前应告知听证权利，但被告没有告知。被告认为，听证并非是本案行政决定的必经程序。本院认为，土地登记属行政登记的范畴，并非是行政许可，原告所列之条文，是行政许可事项的听证要求，并不适用于本案的行政行为。被告在作出行政决定前已书面告知原告举证、陈述和申辩的权利，原告亦提出了书面意见和证据，表达了观点和理由，被告在决定书中对原告的意见作了回应。故被告作出的行政决定的行为并未影响原告陈述、申辩权利的行使。被告作出的行政决定的行为并未违反法定程序。原告认为违反法定程序，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，本院认为，被告作出的撤销决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确，依法应予维持。原告的诉请理由不能成立，本院不予支持。应当指出的是，被告临海市人民政府应当进一步规范土地登记行为，正确履行审查职责，有效防止错误登记的发生。原告与第三人在诉讼过程中所提及的该宗土地使用权归属的争议问题，可另行通过法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告临海市人民政府作出的临土资籍字（2014）第01-1号《更正（撤销）登记决定书》的具体行政行为。案件受理费50元，由原告临海**养殖场负担。

上诉人诉称

上诉人临海**养殖场上诉称：被上诉人临海市人民政府作出的临土资籍字（2014）第01-1号《更正（撤销）登记决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法。一、本案土地登记权源明确，被诉撤销决定认定事实不清。20世纪90年代初，我国的法律制度尚未健全，对于土地登记是否应在工商核准之后再办理，当时的法律法规未作出明确规定。本案土地征用和土地规划审批名称**品研究所蛇类养殖场是预设的，尚未经工商部门核准登记。临海**研究所是合伙人开办企业挂靠的单位，因李**原因，临海**研究所蛇类养殖场被吊销营业执照后无法进行土地登记。上诉人临海**养殖场在工商部门核准时，合伙人也有李**名字，符合临海**研究所蛇类养殖场实际合伙人主体，李**不是上诉人合伙人系经临海市人民法院判决后确认，上诉人土地登记是在这种情况下形成的事实登记。另，1992年11月25日，被上诉人审批的土地使用权主体是临海市勾山蛇类养殖场，而不是临海**养殖场，上诉人土地使用权证是在召开五方会议并领取营业执照后再补办的。二、被诉撤销决定适用规章错误。本案土地登记时间是1992年10月，被上诉人作出撤销登记时间是2014年3月，土地登记时，法律法规没有自纠条款。2008年颁布的《土地登记办法》第58条和《浙江省土地登记实施细则》第44条的适用范围应当是2008年以后发生的土地登记。上诉人办理土地权属登记时，一是由于李**欺骗行为取得营业执照被吊销，二是国家对土地、工商有关登记的法规和规章不健全，被征土地既不能依法办理转让也不能办理变更，在此情况下，被上诉人同意将土地直接登记到上诉人名下，属于历史形成的事实，被上诉人行为没有违反土地登记时的行政法规和规章。三、被上诉人作出被诉撤销决定程序不当。被上诉人撤销土地登记的行为，其性质属于行政不许可行为，上诉人的陈述和申辩不能代替行政听证程序。四、一审法院认定本案土地登记权源依据不足，被上诉人作出撤销决定程序合法是错误的。杨**既不是李**唯一继承人，也不是临海**研究所蛇类养殖场的合伙人，一审法院列杨**为第三人错误。综上，请求撤销一审判决并依法改判撤销临土资籍字（2014）第01-1号《更正（撤销）登记决定书》。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人临海市人民政府辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一、1992年颁证权源依据不足。本案建设用地规划许可证及土地批准文件都是临海**研究所以蛇类养殖场名义审批取得的。生效民事判决认定，上诉人临海**养殖场与临海**研究所蛇类养殖场系两个相互独立的不同企业，前后没有继承或变更关系。上诉人在土地登记时，尚未成立，不具有民事权利能力和行为能力，上诉人与临海**研究所蛇类养殖场也不存在土地使用权转让的行为。登记机构未尽审慎职责，是导致登记错误的主要原因。1988年《土地管理法》第9条已明确规定了土地登记的主体为全民所有制单位、集体所有制单位和个人，并不存在如上诉人所称的没有法律法规规定。二、被上诉人适用规章正确。《土地登记办法》第58条、《浙江省土地登记实施细则》第44条是土地登记存在错误的处理程序规定。两部规定都明确规定了当事人逾期不申请的，土地登记机构可启动更正登记程序。错误登记具有延续性。我国法律没有规定错误登记的纠正时效，也没有规定土地时效取得制度。因此，被上诉人履行《土地登记办法》、《浙江省土地登记实施细则》规定的职责，不存在上诉人所谓超过时效和适用规章错误问题。三、被上诉人程序合法。土地登记属于行政确认，并非行政许可，上诉人认为撤销土地登记是行政不许可，系概念错误。被上诉人在作出撤销决定前，已经书面告知上诉人举证、陈述、申辩的权利，上诉人亦提交了书面意见和证据，但未提出听证申请，故被上诉人并未违反法定程序。四、根据生效民事判决，李**其他相关继承人已经确认放弃继承，杨**与本案有利害关系，其作为第三人主体适当。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人杨**述称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人临海**养殖场与临海**研究所蛇类养殖场是不同的两家企业，它们之间未发生任何变更和承继关系，也未发生土地使用权和房屋所有权转让关系。原土地登记权源依据不足。被上诉人依法进行自我纠错，符合法律规定。已经生效的（2010）台临民重字第11号民事判决书和（2011）浙台民终字第210号民事判决书认定，临海**研究所蛇类养殖场的开办人（合伙人）李**亡故后，作为其妻子的杨**和儿子李**依法继受李**生前的相关财产权益，李**亡故后，李**的妻子和女儿书面明确表示对涉案的财产放弃继承，系其对民事权利的处分，李**生前的相关财产权益应由杨**享有。因此，本案第三人杨**的主体适格。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。

在一审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

二审庭审中，主要围绕被诉撤销登记决定是否合法以及本案第三人是否适当等审理重点，各方当事人进行了质证、辩论。

本院查明

经审理，本院认为，被上诉人提供的土地登记申请书存在涂改，无法确定申请单位名称，上诉人临海**养殖场1992年10月10日尚未成立，一审法院认定上诉人于1992年10月10日申请土地登记不当。一审法院查明的其他事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，临海市人民政府于1991年12月18日以临土字（91）096号《国家建设用地呈报表》批准同意临海**研究所蛇类养殖场建设项目使用涉案土地。用地单位临海**研究所领取了建设用地规划许可证。上诉人临海**养殖场与临海**研究所蛇类养殖场系两个相互独立的不同企业，不存在承继关系或变更关系。故被上诉人将涉案土地登记在上诉人临海**养殖场名下缺乏权源依据。本案原土地登记行为发生在1992年，但撤销行为发生在《土地登记办法》及《浙江省土地登记实施细则》施行期间，被上诉人根据《土地登记办法》第五十八条、《浙江省土地登记实施细则》第四十四条的规定予以撤销并无不当。上诉人认为被上诉人适用规章错误的理由不能成立。土地登记不是行政许可，被上诉人未举行听证不违反法律强制性规定。本案原土地登记没有权源依据事实清楚，被上诉人在作出被诉行政行为前已告知上诉人陈述、申辩权利。故本案行政程序并无不当。从生效民事判决认定的事实看，杨**与本案有法律上的利害关系，一审法院列其为第三人正确。一审法院认定上诉人1992年10月10日提出土地登记申请不当，但该瑕疵不影响本案实体处理。综上，一审法院认定主要事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人临海市勾山动物养殖场负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月二十日