韶关市曲**民委员会新曹屋村民小组与韶关市曲江区人民政府二审行政判决书

审理经过

村民小组（以下简称老曹屋村小组）林业行政裁决纠纷一案

二审裁判结果

不服韶关市曲江区人民法院（2015）韶曲法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明：原告新曹屋村民小组与第三人老曹屋村民小组发生争议林地位于韶关市曲江区沙溪镇长坪村委会辖区内，争议山主要林木为天然林，其中在争议山的西部有部分毛竹林。争议林地原告新曹屋村民小组、第三人老曹屋村民小组均称为“天空脑”，争议四至为：东至天空脑埂，南至埂（原告称南至坑），西至坑，北至埂（原告称北至坑），面积约550亩。

1962年“四固定”期间，第三人老*屋村民小组领取《曲江县生产队土地房产所有证》，该证附页记载“老*管理荒山，面积250亩，四至为：东至天中脑埂，南至塘子尾老路，西至竹山，北至上大湾埂和三墩老埂”。

八十年代林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）时期，第三人老曹屋村民小组领取由原曲江县人民政府颁发的曲林证字第NO.002588号《山林所有证》，该证第一栏记载地名：坡子坑旱坑，种类：竹，四至：东至天中脑埂，南至塘尾埂，西至田，北至公路。同在林业“三定”期间，原告新曹屋村民小组也领取由原曲江县人民政府颁发的曲林证字第NO.002599号《山林所有证》，该证第一栏记载地名：天空脑，种类：竹山，四至：东至埂，南坑，西至埂，北至坑。此后，原告新曹屋村民小组及第三人老曹屋村民小组并将该范围内的林地发给各自村民按《自留山证》证载范围管业。

2003年9月，因第三人老曹屋村民小组要求确认“老曹屋管理荒山”的林木林地的所有权向曲江区沙溪镇人民政府提出调处要求与原告新曹屋村民小组发生纠纷，因曲江区沙溪镇人民政府无权处理该类纠纷.

2004年4月8日，该曲江区沙溪镇人民政府作出《关于长坪**小组与新曹屋村小组争议旱窝子（大丫杈山塘）林木林地所有权的调处意见》，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，建议争议双方就本案申请曲江区人民政府处理。

2013年3月13日，第三人老曹屋村民小组向被告韶关市曲江区人民政府提出申请，要求被告调处该纠纷，被告依法受理后经调查认为：争议山第三人老曹屋村民小组在1962年“四固定”时领取了四固定证，四固定证记载的界至包括了争议山，权属已明确归第三人老曹屋村民小组所有。1982年林业三定发证时，第三人老曹屋村民小组和原告新曹屋村民小组的山林证和自留山证是由自己填写，双方都将争议山填入自己的山林证和自留山证。根据1981年6月17日粤发（1981）34号《中**省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第二项“（二）集体所有山林。我省林区大多数公社、大队、生产队的山林权属，在一九六二年体制下放‘四固定’时曾经明确划定过，后来由于体制多变，有些地方山权林权不够稳定。这次落实山权林权，应当以‘四固定’确定的山权林权和‘四固定’以后签订的有关合约、协议为基础。”的规定，1982年发证时原告新曹屋村民小组将1962年“四固定”时就已确权给第三人老曹屋村民小组所有的争议山，在没有权属变更凭证证明争议山已变更归自己所有的情况下填入自己的002599号山林证和054898、054898号自留山证实属不当。因此，原告新曹屋村民小组的002599号山林证和054898、054898号自留山证涉及争议山部分不具有法律效力，不予认可。沙溪镇人民政府作出的《关于长坪**小组与新曹屋村小组争议旱窝子（大丫杈塘）林木林地所有权的调处意见》仅是调处意见，不能作为争议山的权属依据；而2006年12月27日长坪**解委员会的《调解纠纷业务登记表》，由于曹**和曹**、曹**不在同一村小组，其争议涉及林地所有权，曹**和曹**、曹**个人不能代表村集体对林地所有权进行处分，所以《调解纠纷业务登记表》也不能作为争议山的权属凭证。双方都提供不出对争议山实施经营管理的文字凭证。因此，第三人老曹屋村民小组以1962年的四固定证主张争议山的权属理由较为充分，应予支持；原告新曹屋村民小组以不符合发证程序和规定的山林证和自留山证来主张争议山的权属理由不足，不予支持。2014年9月15日，被告根据《森林法》第十七条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第三款的规定，作出韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》，决定将争议山东至天公脑埂，南至埂，西至坑，北至上大湾埂的林木林地权属归第三人老曹屋村民小组所有。原告新曹屋村民小组对该裁决不服，向韶关市人民政府申请复议。

2014年12月31日，韶关市人民政府作出韶府复决（2014）81号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的韶曲府（2014）54号处理决定。原告新曹屋村民小组遂以被告韶关市曲江区人民政府作出的处理决定事实不清、证据不足、适用法律、法规错误为由向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的韶曲府（2014）54号处理决定及判令由被告承担诉讼费。

另查明：一、在区档案馆出具的馆存证据证明，原告新曹屋村民小组所持有的NO.002599号山林证及第三人老曹屋村民小组所持有的NO.002588号《山林所有证》中，均没有填写“持证人”一栏的内容。二、2006年12月3日长坪村委人民调解委员制作的《调解协议书》，原告新曹屋村民小组及第三人老曹屋村民小组均无盖村民小组公章。

原审法院认为：被告韶关市曲江区人民政府作出的韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》合法。

根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，原告新曹屋村民小组与第三人老曹屋村民小组之间发生的林地使用权争议属于单位之间发生的林木、林地所有权属争议，被告韶关市曲江区人民政府依据上述法律授权履行法定职责调处本案是正确履行职责，被告曲江区人民政府作为处理本案纠纷的职能部门，在经过受理、调查、现场勘察、调解、裁决等步骤依法作出本案被诉行政行为，对被诉行政行为在程序上的合法性原告新曹屋村民小组和第三人老曹屋村民小组在庭审均不持异议，故本案被诉行政行为在程序上是合法的。

其次是原告新曹屋村民小组与第三人老曹屋村民小组所提交证据的“四固定”及“山林证”效力问题。根据1981年6月17日粤发（1981）34号《中**省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第二项“（二）集体所有山林。我省林区大多数公社、大队、生产队的山林权属，在一九六二年体制下放‘四固定’时曾经明确划定过，后来由于体制多变，有些地方山权林权不够稳定。这次落实山权林权，应当以‘四固定’确定的山权林权和‘四固定’以后签订的有关合约、协议为基础。”的规定，第三人老曹屋村民小组提交的1962年《曲江县生产队土地房产所有证》附页记载的“老曹管理荒山”一栏中已包括本案争议山范围，而原告将1962年“四固定”时期就已确权给第三人所有的争议山填入NO.002599号《山林证》和NO.054898、NO.054898号《自留山证》没有事实依据；又因原告所持有的NO.002599号《山林证》及第三人老曹屋村民小组的所持有的NO.002588号《山林证》在档案馆馆存的该证中均没有填写“持证人”栏的瑕疵，故第三人老曹屋村民小组以“四固定”证作为主张本案林地权属争议依据，该证据的证明效力是明显优于原告新曹屋村民小组所持的NO.002599号山林证的。至于原告提交的2006年12月3日长坪村委人民调解委员《调解协议书》的问题，因该协议均无加盖双方村民小组公章，若该协议已涉及本案争议的林地所有权范围，涉及部分则应视为无效。

再次是原告新曹屋村民小组提出已连续使用争议山南面部分林地已满20年，应按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”规定的处理问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”的规定，原告新曹屋村民小组与第三人老曹屋村民小组是因林地所有权而非土地所有权发生纠纷，该类纠纷应适用《中华人民共和国森林法》及与之相关的规定调整，被告没有支持原告新曹屋村民小组该观点而依照上述法律规定适用《中华人民共和国森林法》的相关规定处理本案纠纷在法律适用上是正确的。

综上所述，原告新曹屋村民小组诉求撤销韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》理据不足，不予支持。被告韶关市曲江区人民政府作出的韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》程序合法，证据充分，适用法律、法规正确，被告韶关市曲江区人民政府及第三人老曹屋村民小组要求维持韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》理由充分、于法有据，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决：维持被告韶关市曲江区人民政府2014年9月15日作出的韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》。

上诉人不服一审判决上诉称：一、一审判决程序不当。首先，在一审开庭时，一审法院对上诉人提交的证据，没有组织当事人逐一进行质证，听取当事人充分发表质证意见，显然，在程序上是不当的。对上诉人持有的NO.002599号《山林所有证》，仅凭长**委会于2014年8月8日出具一份证明，认为上诉人的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898、NO.054899号《自留山证》涉及争议山部分不具有法律效力，该村委会在没有任何历史资料或客观事实佐证其所证明事隔30多年之前的历史事实，即1981年林业三定时曲江县人民政府颁发给上诉人山林所有证的情况下，不能单独作为本案定案的根据。而且上诉人持有的曲林证字第NO.002599《山林所有证》，持证单位一栏为曲江县沙溪公社长坪大队新曹屋生产队（即上诉人），该证是经曲江县人民政府加盖公章，应作为确定上诉人林地所有权的依据。二、一审判决认定长坪**解委员会制作的《调解协议书》涉及本案争议的林地所有权范围，应视为无效的事实，是缺乏事实根据和法律依据。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十五条：“对当事人提供的材料，人民政府林*争议调处机构应当进行调查、核实。”的规定，被上诉人曲江区人民政府对上诉人提供2006年12月27日长坪**委员会《调解纠纷业务登记表》未依法进行调查、核实就作出曹**和曹**、曹**不在同一村小组，其争议涉及林地所有权，曹**和曹**、曹**个人不能代表村集体对林地所有权进行处分，所以《调解纠纷业务登记表》也不能作为争议山的权属凭证的事实与客观事实不相符。在一审诉讼期间，上诉人提供了长坪**委员会制作的《调解协议书》，证明2006年12月27日在长坪**解委员会的主持调解下，第三人村民小组长曹**与上诉人村民小组长曹**等人参与调解，并经协商一致达成调解协议内容：“l、窝口对出坑从坑进叁拾陆**对上埂为界，坑进叁拾陆米内属于曹**管理，坑进参拾陆米外属曹**、曹**管理。2、此协议一式肆份，各份具有同等效力，望双方自觉遵守。”而一审判决认为上诉人提交长坪**解委员会制作的《调解协议书》，因该协议均无加盖双方村民小组公章，若该协议已涉及本案争议的林地所有权范围，涉及部分则应视为无效。上诉人认为该调解协议书从内容和形式要件上均符合法律规定，虽然双方村民小组没有盖章，但双方村民小组长代表各自村民小组参与了调解并已签名确认该调解协议，并由双方上级主管部门的长坪**解委员会制作调解协议确认的事实，双方意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定或社会公共利益。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条规定：“调处林*争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改。”最**法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”涉案调解协议书完全符合上述规定。被上诉人适用1981年6月17日粤发（1981）34号《中**省委、广东省人民政府关于稳定山权林*和落实林业生产责任制的决定》第一条第二项：“（二）集体所有山林，我省林区大多数公社、大队、生产队的山林*属，在一九六二年体制下放“四固定”时曾经明确划定过，后来由于体制多变，有些地方山权林*不够稳定。这次落实山权林*，应当以“四固定”确定的山权林*和“四固定”后签订的有关合约协议为基础……。”的规定，以“四固定”作为本案确权依据也是错误的。三、被上诉人认定上诉人未提供经营管理的文字凭证也是错误的。上诉人提供2006年12月27日长坪**解委员会制作的《调解协议书》，恰恰证明涉案争议山一直以来由上诉人经营管理至今的事实，且在1963年上诉人**门队还去争议山开过荒；1970年政府号召各生产队开荒植树造林，消灭荒山，由于上诉人的荒山自己造不完的原因，经时任大队书记曹**、大队长李**与上诉人时任生产队长曹**协商，将争议山借给第三人开荒造林；所以1981年林业三定时由曲江县人民政府颁发曲林证字第NO.002599号《山林所有证》给上诉人。1986年9月又将上诉人经营争议山南面分给上诉人村民曹**、曹**等人作自留山，曹**领取了NO.054898号、曹**领取了NO.054899号《自留山证》。一审诉讼期间上诉人还提交张**的证人证言，证明从1994年至1999年期间，上诉人村民曹**曾请其帮工在争议山开了一条胶轮车路长约O.8公里等事实，上诉人二十多年来一直经营管理争议山。以上事实足以证明上诉人从1981年取得了争议山的山林所有证，上诉人一直在经营管理争议山，且已满20年之久，在20年期满之前第三人从未向上诉人或有关部门提出异议或归还，双方在2003年因换发林*证才引起纠纷，但2006年又达成了调解协议，因此，被上诉人将争议山裁给原审第三人是没有事实根据和法律依据的，请求：1、撤销韶关市曲江区人民法院（2015）韶曲法行初字第6号行政判决，由被告重新作出具行行政行为；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人答辩称：一、本案的事实。1、争议山在1962年四固定时已确权归原审第三人所有，原审第三人领取了《四固定证》，证载四至包括了争议山。而上诉人没有提供《四固定证》。2、1982年林业三定发证时期，由于工作粗糙、混乱，上诉人和原审第三人的山林所有证是大队（现村委会）把已盖好曲江县人民政府公章的空白山林所有证发给生产队（现称村小组）由生产队长自己填写，原审第三人的山林所有证由时任老曹屋生产队长曹**填写，上诉人的山林证由时任新曹屋生产队长曹*有填写，双方都将争议山填入自己的山林所有证中，长**委会也出具了证明，证明这一事实。3、上诉人将1962年四固定时就已确权给原审第三人所有的争议山，在没有权属变更凭证证明争议山已变更归自己所有的情况下，填入自己的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898、NO.054898号《自留山证》是违反了1981年6月l7日粤发（1981）34号《中**省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第二项“（二）集体所有山林。我省林区大多数公社、大队、生产队的山林权属，在一九六二年体制下放四固定时曾经明确划定过，后来由于体制多变，有些地方山权林权不够稳定。这次落实山权林权，应当以‘四固定’确定的山权林权和‘四固定’以后签订的有关合约、协议为基础……”的规定，因此，上诉人的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898号、NO.054898号《自留山证》涉及争议山部分不具有法律效力。二、上诉人称被上诉人曲江区政府依据1962年的《四固定证》认定争议山归原审第三人所有，有悖于1995年3月11日国**管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定。被上诉人认为，本案争议的是林地，根据1987年1月1日颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册、核发证书，确认使用权。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》、《渔业法》、的有关规定办理。”的规定，《确定土地所有权和使用权的若干规定》不适用于林地确权。综上所述，请求：维持韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》。

原审第三人答辩称：1962年原审第三人领取了《曲江县生产队土地房产所有证》即《四固定证》，四至包括了争议山。1970年时任沙**书记廖**为消灭荒山，发动原审第三人对争议山进行造林，种了杉木及防火林。1981年原审第三人将部分南面山林划分给张**、曹**，曹**作为自留山管理。并领取取了N0.052582、N0.054803号《自留山证》，同时原审第三人领取了NO.002588号《山林所有证》。二、1982年林业三定时，山林所有证是由大队（现村委会）把已盖好曲江县人民政府的空白山林所有证发给各生产队（现村小组）由生产队长填写。新曹屋村小组（上诉人）将1962年四固定时就已属于老曹屋村小组的争议山，填入了自己的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898、NO.054899号《自留山证》，是无效的。三、2006年12月7日《调解业务登记表》的调解协议书，由于曹**与曹**、凿锡招不在同一村小组，其争议涉及林地所有权，个人是不能代表村集体对林木林地所有权进行处分，协议将争议山改变权属都是无效的。综上所述，请求：维持（2015）韶曲法行初字第6号行政判决。

经审查，本院查明的事实与一审查明的事实基本相同，予以确认。

本院认为：一、本案的确权依据。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发社员的自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图；……”的规定，林权证是处理林权争议的依据，只有在尚未取得林权证或者取得林权证确定权属有错误的情况下，才以《土改证》、《四固定证》、《自留山使用证》、《签订的协议》等凭证作为处理林权争议的依据。上诉人主张争议山权属的权属凭证是八十年代的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898号、NO.054899号《自留山证》；原审第三人主张争议山权属的权属凭证是六十年代的《四固定证》和八十年代的NO.002588号《山林所有证》。上诉人没有提供《四固定证》，并且认为原审第三人的《四固定证》真实并且包括了争议山范围，说明六十年代四固定时，争议的山林权属已确权给了原审第三人所有。八十年代林业三定时期，上诉人在林地的权属没有发生变更的情况下，将争议山填进NO.002599号《山林所有证》和NO.054898号、NO.054899号《自留山证》中，不符合1981年6月17日粤发（1981）34号《中**省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第二项“（二）集体所有山林。我省林区大多数公社、大队、生产队的山林权属，在一九六二年体制下放‘四固定’时曾经明确划定过，后来由于体制多变，有些地方山权林权不够稳定。这次落实山权林权，应当以‘四固定’确定的山权林权和‘四固定’以后签订的有关合约、协议为基础。”的规定，因此，上诉人的NO.002599号《山林所有证》和NO.054898号、NO.054899号《自留山证》不能作为本案的确权依据；原审第三人的《四固定证》和NO.002588号《山林所有证》记载的争议山是本案的确权依据。被上诉人曲江区政府根据原审第三人的《四固定证》将争议山裁给原审第三人所有是有法律依据的。

二、上诉人提供的2006年12月27日韶关市曲**解委员会作出的《调解协议书》。因该调解协议书的内容是新曹屋村民曹**、曹**因旱窝尾（大业叉塘）山林使用权与老*屋曹**山林使用权发生纠纷，双方要求村委会解决，经村委会调解，双方本着和睦相处，有利于团结的精神，自愿达成的协议。该协议不是村小组签订的协议，村小组也无加盖村小组的公章，也不涉及本案争议山的林地所有权，该调解协议书不能作为本案确定林地所有权的依据。

综上所述，被上诉人曲江区政府作出的韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规及处理正确，一审法院判决维持正确。上诉人请求撤销韶曲府（2014）54号《林木林地权属争议处理决定》依据不足，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人韶**坪村民委员会新曹屋村民小组负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月二十一日