张**与南雄市珠玑镇人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人张**、上诉人南雄市珠玑镇人民政府（以下简称：“珠玑镇政府”）因土地行政裁决一案，不服韶关市曲江区人民法院于2015年6月12日作出的（2015）韶曲法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月2月日进行了法庭询问。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：张**与刘**均为广东省南雄市珠玑镇长迳村民委员会第三村民小组村民，本案争议的土地位于广东省南雄市珠玑镇长迳村民委员会第三村民小组区域内，张**称“泥晒场”，刘**称“拆旧建新”，四至：东至路道，南至路道，西至路，北至井。1981年间，张**与刘**所在的村民小组为解决农户晒谷问题，将一块泥晒场（与争议地交界毗岭）分配给张**、张**、刘**3农户，作为季节性晒谷使用（不属政策性的承包经营土地，该土地的所有权和使用权归村小组集体所有）。刘**原有三处老房子位于争议地范围内，1992年，刘**办理了《南雄县集体土地使用权证》（雄府集建总字第0049126号，建字（1992）第0223120300465号），地号分别为戊-166号、戊-l68号、戊-170号。2009年3月间，刘**拆除地号戊-170号上旧房建新房，张**发现后予以阻止，由此引发双方对“泥晒场”（“拆旧建新”）土地使用权属争议纠纷。从2009年开始，张**多次就该纠纷到南雄市、韶关市有关部门上访，经过镇、村干部和南雄**调处中心多次调解处理，2011年7月14日，张**以南雄市国土资源局不履行法定职责为由，向南**民法院提起行政诉讼，南**民法院于2011年9月21日做出了（2011）韶雄法行初字第5号行政判决书，判决驳回张**的诉讼请求，2012年1月31日韶关**民法院作出了（2012）韶中法行终字第8号行政判决书，判决驳回起诉，维持原判。随后，张**向“珠玑镇政府”提出申请，要求对该土地使用权属纠纷进行裁决。2013年11月13日，“珠玑镇政府”作出的珠府行裁字（2013）01号《行政裁决书》作出驳回申请人提出的土地确权行政裁决的请求，张**不服，向南雄市人民政府申请复议。2014年1月14日，南雄市人民政府作出雄府复决字（2013）03号《行政复议决定书》，复议决定维持“珠玑镇政府”作出的珠府行裁字（2013）01号《行政裁决书》。据此，张**向南**民法院提起行政诉讼，南**民法院以（2014）韶雄法行初字第6号的《行政判决书》判决：一、维持“珠玑镇政府”于2013年11月13日作出的珠府行裁字（2013）0l号《行政裁决书》。二、驳回张**的诉讼请求。张**不服该判决而上诉，2014年8月14日，韶关**民法院作出（2014）韶中法行终字第41号《行政判决书》，判决一、撤销南**民法院作出的（2014）韶雄法行初字第6号行政判决。二、撤销“珠玑镇政府”于2013年11月13日作出的珠府行裁字（2013）01号《行政裁决书》的具体行政行为。三、限“珠玑镇政府”在本判决生效之日起180日内重新作出具体行政行为。“珠玑镇政府”经重新调查认为“人民政府对土地权属的确认，应以合法有效的土地权属凭证为依据。本案中，申请人向珠玑镇人民政府申请行政裁决的土地范围实际为现被申请人住宅范围内，经本府核查被申请人提供的集体土地使用证（雄府集建总字第0049126号）、珠玑国土所1992年1月25日年绘制的《南雄市珠玑镇长迳管理区三队宅基地平面示意图》、珠玑国土所2010年4月7日制作的《珠玑长迳村刘**建房图》等历史资料，可以证实该范围内原有被申请人一处老宅基地和猪栏、烤烟，即《南雄县集体土地使用权证》（雄府集建总字第0049126号，建字（1992）第0223120300465号），地号为戊-170（2）号，并由被申请人1992年5月19日合法取得土地使用权，一直由被申请人居住使用，至纠纷产生时，双方从未产生权属争议，2009年被申请人拆旧建新时，申请人才以‘该地原系其晒场’为由提出异议，经本府调查本案相关的刘**、张**、张**等，均确认争议土地一直是被申请人老宅基地，申请人所称‘泥晒场’位于争议地的南面，刘**建房并未占用泥晒场，只是上世纪八十年代建猪栏时占用了一点路道（约20平方米），2009年拆旧建新后在原猪栏位置彻起围墙。申请人认为争议土地属其‘晒场’范围无事实和法律上的任何依据，本府不予采信。因申请人未能提供对其主张争议土地的任何权属证明和经营管理事实，也未能提供被申请人刘**占用的是其晒场（约693㎡）的任何证据，因此，要求本府确认其对争议土地具有使用权的申请缺乏相应的事实和法律依据，证据不足，本府不予支持。”为此，“珠玑镇政府”依照国土资源部颁布的《土地管理权属争议调查处理办法》第三条、二十一条，《广东省土地权属纠纷处理办法》第九条等相关法律规定，于2015年2月3日作出珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》，裁决“驳回申请人提出的土地确权行政裁决请求”。张**不服该裁决，向南雄市人民政府提出申请复议，复议机关复议认为原裁决合法，作出维持原裁决的复议决定。张**遂以“珠玑镇政府”行政行为错误为由，请求人民法院撤销珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》并判令“珠玑镇政府”赔偿损失。

一审法院认为

原审法院认为：“珠玑镇政府”2015年2月3日作出的珠府行裁字{2015}01号《行政裁决书》行政行为不合法。首先是珠府行裁字{2015}01号《行政裁决书》行政行为存在适用法律、法规错误。“珠玑镇政府”作出珠府行裁字{2015}01号《行政裁决书》行政行为所依据的法规之一为《广东省土地权属纠纷处理办法》，经核查，广东省在处理土地权属纠纷问题上只制定过《广东省土地权属纠纷处理条例》而从未制定过《广东省土地权属纠纷处理办法》，“珠玑镇政府”以不存在的《广东省土地权属纠纷处理办法》作为作出本案被诉行政行为所依据的法规，属适用法律、法规错误，该行政行为依法应予撤销。其次是本案张**与刘**所发生的争议标的从开始申请行政裁决到后来提起司法诉讼，双方始终是围绕土地使用权的归属问题发生争议，而“珠玑镇政府”也是以土地使用权纠纷案由受理该案，对于解决土地使用权归属争议，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”及《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”第十四条“人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。调解不成的，应及时作出处理决定。”第五条第（一）项“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处”。根据上述规定可见，对于何为土地权属争议、该争议由何部门处理、对争议应如何处理均有明确的规定，张**与刘**因土地使用权属而发生纠纷，“珠玑镇政府”作为处理本案被诉行政行为的职能部门，理应清楚处理土地所有权或者使用权属纠纷只有依法作出“不受理、调解、作出处理决定”的处理方式，按上述规定并无“驳回申请人提出的土地确权行政裁决请求”这一处理方式，“珠玑镇政府”以“驳回请求”的方式来处理本案张**与刘**之间的土地使用权属争议于法无据，“珠玑镇政府”该行为属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。此外，张**与刘**因土地使用权属而发生纠纷，“珠玑镇政府”应对双方发生讼争的土地使用权归属争议作出确认，而已生效的（2014）韶中法行终字第41号《行政判决书》也认为“珠玑镇政府”“应当重新调查，并根据张**、刘**调查时所述情况，查清张**三家原晒场的范围，然后按照三家各自所占份额依法处理土地使用权”，显然，“珠玑镇政府”在重新作出行政行为时要对双方发生讼争的土地使用权归属作出确认才是该生效法律文书的裁判要求，但“珠玑镇政府”在重新作出处理时又再次作出“驳回申请人提出的土地确权行政裁决请求”的结果来处理本案纠纷是不符合上述生效法律文书裁判初衷的。综上所述，“珠玑镇政府”及刘**要求本院驳回张**诉讼请求理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销“珠玑镇政府”2015年2月3日作出的珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》行政行为。二、限“珠玑镇政府”在本判决生效之日起180日内重新作出具体行政行为。

上诉人诉称

上诉人张**不服原审法院的判决上诉称，张**于2015年6月17日收到韶关市曲江区人民法院（2015）韶曲法初字第19号行政判决书，判决书第七页的第一行至第五行所认定的事实有误。上诉请求：一、查清（2015）韶曲法初字第19号行政判决书第七页第一行至第五行的3个地号166、168、170是否在争议地内。二、如果166号、168号、170号3个地号不在争议地内，“珠玑镇政府”应该依法赔偿张**6年多的精神损失及各项经济损失。

上诉人“珠玑镇政府”不服原审法院的判决上诉称：一、原判认定事实不清，适用法律错误，应当撤销原判，依法驳回张**的诉讼请求。（一）“珠玑镇政府”作出的珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》是依照国土资源部颁布的《土地管理权属争议调查处理办法》第三条、第二十一条，《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条作出的裁决，原审法院认为是《土地管理权属争议调查处理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》，实际上“办法”与“条例”只不过存在笔误，并不影响该其法律效力，而原判却以此为由认定“珠玑镇政府”适用法律、法规错误不正确。二、张**与刘**发生纠纷以来，珠玑镇相关部门都积极参与调处，于2010年4月7日由“珠玑镇政府”成功调解结案，张**领取了人民政府给予的困难救助金2000元，张**作出对此事息诉罢访的承诺。2010年6月7日张**在南雄**调处中心的调解下，一次性领取了救助金3000元，并承诺保证不再以土地纠纷及任何理由上访、信访，否则南雄**调处中心有权采取措施连本带利追回领取的救助金，还要收取一定的违约金。张**出具的息诉罢访承诺书实际上是已经形成了生效的法律文书。2011年7月14日，张**又反悔以南雄市国土资源局不履行法定职责为由，向南**法院提起行政诉讼，南**法院于2011年9月21日作出了（2011）韶雄行初字第5号行政裁决书，裁决驳回张**的诉讼请求。2012年张**上诉至韶关**民法院。2012年1月31日韶关**民法院作出了（2012）韶中法行终字第8号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2012年7月27日张**再次上诉至韶关**民法院，2012年9月16日韶关**民法院对该案作出了（2012）韶中法行初字第43号行政裁定书，裁定驳回张**的诉讼请求。张**向“珠玑镇政府”提出申请，要求作出行政裁决。为此，“珠玑镇政府”作出的行政裁决书符合韶关**民法院法律文书的要求，驳回张**提出的土地确权行政裁决请求并无不当。二、“珠玑镇政府”作出的行政裁决认定事实清楚，适用法律正确。（一）张**向“珠玑镇政府”申请行政裁决的土地是属于村民小组集体所有的土地，是当时生产队作为季节性晒谷，临时分配给张**3户农户使用，并不是政策性取得承包经营的土地，而张**也未能提供对其主张的泥晒场的任何权属证明和经营管理证明，也未能提供刘**占用的是其晒场的任何证据。而且，“珠玑镇政府”根据韶关**民法院出具的司法建议书履行程序，经询问本案有关当事人刘**、张**、张**，均明确表示不申请确权。这些人均表明放弃对该晒场的确权行为。因此，张**要求“珠玑镇政府”确权的申请缺乏相应的事实依据，证据不足，“珠玑镇政府”作出的行政行为正确。（二）张**与刘**争议的土地，四至为：东至路道，南至路道，西至路，北至井，经现场勘验即为刘**家住宅的全部范围。经调查本案相关的刘**、张**以及其他知情人均确认刘**建房并没有占用泥晒场，只是在80年代建猪栏时占用了泥晒场边的一点路道约20平方，当时张**并未提出异议，2009年刘**拆旧建新围新院、泥晒场旁边原来猪栏占用的部分道路成了现在住宅南边的一段院墙。但是，不属于张**等三户使用的泥晒场的范围。“珠玑镇政府”也多次派出相关部门到现场实地进行勘察，并雇请挖掘机对双方当事人以及证人提供的有口井作为界限，而且已经成功挖出了水井位置并拍有照片为证作为依据。刘**提供的集体土地使用证和市国土资源提供珠玑镇长迳村刘**建房图，地号戊-170号的住宅128平方米，实际使用建房面积108平方米，可以确认刘**2009年建房位置不属张**所称的晒场范围。而且，南雄市国土资源局认定刘**建房并未构成土地违法。为此，“珠玑镇政府”根据相关的人证，物证以及本案的相关事实作出了行政行为。三、针对张**提出刘**在1992年依法办理的《南雄县集体土地建设用地使用证》（雄府集建总字0049126号，建字（1992）第0223120300465号），地号分别为戊-166号，戊-168号，戊-170号是否事实，该证据已被南雄市人民法院（2011）韶雄法行初字第5号以及韶关**民法院（2012）韶中法行终字第8号行政判决书所采纳。四、张**向“珠玑镇政府”提出土地确权申请，要求作出行政裁决，“珠玑镇政府”于2013年11月13日作出珠府行裁字（2013）01号行政裁决书，驳回张**提出的行政裁决的请求，张**不服，向南雄市人民政府申请行政复议，南雄市人民政府作出雄府复决字（2013）03号《行政复议决定书》，维持“珠玑镇政府”作出的珠府行裁字（2013）01号《行政裁决书》。之后张**又向南雄市人民法院提起行政诉讼，南雄市人民法院作出（2014）韶雄法行初字第6号行政判决书驳回张**的诉讼请求。此后，张**上诉至韶关**民法院，韶关**民法院作出（2014）韶中法行终字第41号行政判决书，判决撤销南雄市人民法院作出的（2014）韶雄法行初字第6号行政判决，限“珠玑镇政府”在判决生效之日起180日内重新作出行政行为。对此，“珠玑镇政府”重新对本案进行了调查核实，并完全是遵照韶关**民法院2014年6月向“珠玑镇政府”出具的司法建议书办理。因此，原判没有查清楚相关事实，便作出行政判决撤销“珠玑镇政府”重新作出的珠府行裁字（2015）01号行政裁决书，是错误的。据此，上诉请求二审法院撤销原判，驳回张**的诉讼请求，维持“珠玑镇政府”作出的珠府行裁字（2015）01号行政裁决。

被上诉人辩称

原审第三人刘**辩口头辩称，同意“珠玑镇政府”的上诉意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。除此之外，本院另补充：“珠玑镇政府”于2015年2月3日作出的珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》的“本府认为”一节的内容为：“人民政府对土地权属的确认，应以合法有效的土地权属凭证为依据。本案中，申请人（注：指张**）向珠玑镇人民政府申请行政裁决的土地范围实际为现被申请人（注：指刘**）住宅范围内，经本府核查被申请人提供的集体土地使用证（雄府集建总字第0049126号）、珠玑国土所1992年1月25日绘制的《南雄市珠玑镇长迳管理区三队宅基地平面示意图》、珠玑国土所2010年4月7日制作的《珠玑长迳村刘**建房图》等历史资料，可以证实该范围内原有被申请人一处老宅基地和猪栏、烤烟，即《南雄县集体土地使用权证》（雄府集建总字第0049126号，建字（1992）第0223120300465号），地号为戊-170（2）号，并由被申请人1992年5月19日合法取得土地使用权，一直由被申请人居住使用，至纠纷产生时，双方从未产生权属争议，2009年被申请人拆旧建新时，申请人才以‘该地原系其晒场’为由提出异议，经本府调查本案相关的刘**、张**、张**等，均确认争议土地一直是被申请人老宅基地，申请人所称‘泥晒场’位于争议地的南面，刘**建房并未占用泥晒场，只是上世纪八十年代建猪栏时占用了一点路道（约20平方米），2009年拆旧建新后在原猪栏位置彻起围墙。申请人认为争议土地属其‘晒场’范围无事实和法律上的任何依据，本府不予采信。因申请人未能提供对其主张争议土地的任何权属证明和经营管理事实，也未能提供被申请人刘**占用的是其晒场（约693m2）的任何证据。因此，要求本府确认其对争议土地具有使用权的申请缺乏相应的事实和法律依据，证据不足，本府不予支持。为此，依照国土资源部颁布的《土地管理权属争议调查处理办法》第三条、二十一条，《广东省土地权属纠纷处理办法》第九条等相关法律规定，裁定如下：驳回申请人提出的土地确权行政裁决请求。”

本院认为

本院认为：“珠玑镇政府”于2015年2月3日作出的珠府行裁字（2015）01号《行政裁决书》不合法。

国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”第五条第二款规定：“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条规定：“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”第十四条：“人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。调解不成的，应及时作出处理决定。”第五条第（一）项规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处；”上述规定表明，对于土地所有权和使用权归属的争议，行政机关在受理申请后，应当进行调解。在调解无效的情况下，应当依法提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。而且，处理决定应当根据申请人的申请，对申请人与被申请人争议的土地权属归属作出明确的裁决。本案“珠玑镇政府”没有提供法律、法规、规章说明相关法律、法规、规章规定镇人民政府可以对申请人申请的权属争议裁决作出“驳回请求”的处理结果，故“珠玑镇政府”仅作出驳回请求的裁决属于没有法律授权的处理结果，以该结果作出裁决不符合法定程序，依法应当撤销“重作”。“重作”时应当明确张**、刘**争议土地使用权的归属，并附图注明范围和四至，以避免今后再次发生纠纷。至于“珠玑镇政府”在上诉期间提到的《土地管理权属争议调查处理办法》第三条有关：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，而对现实。”第二十一条有关：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条有关：“当事人对自已的请求负有举证责任，当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；（二）县级以上人民政府及其主管部门依法批准征用、划拨土地的文件、附图及有关的补偿协议书、补偿清单；依法出让土地使用权的出让合同书和交付地价款的凭证；规划部门批准规划用地的文件及红线图；（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件；（四）土地详查资源工作中，按规定形成的土地权属界线核定书及附图；（五）生效的人民政府的调解书、处理决定书、人民法院的裁定书、判决书以及有关土地权属协议书；（六）法律规定可以作为证据的有关文件、资料。”的规定，均无规定人民政府可以作出“驳回诉讼请求”的裁决结果。

综上所述，“珠玑镇政府”的行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，应当撤销重作，其上诉理由不充分，依法应当驳回。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元由上诉人“珠玑镇政府”负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月六日