张*与南京市玄武区人民政府房屋征收二审行政判决书

审理经过

张*因诉南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）作出的玄政征字（2013）4号《南京市玄武区人民政府房屋征收决定》（以下简称《4号房屋征收决定》）一案，不服江苏省**民法院（2014）宁行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月29日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人张*及其委托代理人宁志武，被上诉人玄武区政府的委托代理人傅**、尹*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2012年8月6日，南京市人民政府作出宁政发（2012）221号《市政府关于印发南京市动迁拆违治乱整破暨环境综合整治重点任务的通知》（以下简称《221号通知》），进行包括中央北路至中山南路在内的环境综合整治工作。2012年11月1日，南京市玄武区发展和改革局（以下简称玄武区发改局）作出玄发改字（2012）226号《关于百子亭片区环境综合整治项目的备案通知书》，同意由南京玄**有限公司（以下简称玄武投资管理公司）负责实施百子亭片区环境综合整治项目，项目建设地点东至百子亭路，西至中央路，南至傅厚岗，北至中央路54号小区边界，占地面积约2.39公顷，具体面积及四至边界由规划、国土部门依据有关规定核定；项目主要内容为环境综合整治，拟拆除民国建筑之间的各类建筑，恢复百子亭民国建筑历史风貌；项目总投资约5亿元。2013年3月6日，南京市规划局作出地字第320102201310113号《建设用地规划许可证》，许可玄武投资管理公司对百子亭片区地块环境综合整治项目的建设用地，并确定了用地面积及用地红线图等内容。2013年3月11日，中共南**办公室与玄武区政府办公室联合作出了玄委办发（2013）22号《区委办公室、区政府办公室关于印发﹤玄武区2013年重点工作﹥的通知》（以下简称《22号通知》），将百子亭片区的建设项目纳入2013年南京市玄武区国民经济和社会发展计划。2013年4月2日，玄武区发改局作出玄发改字（2013）71号文，同意该项目实施单位由玄武投资管理公司变更为南京玄**有限公司（以下简称玄**公司）；项目总投资约6亿元；其他内容基本未变。2013年4月8日，南京市国土资源局作出宁国土资预审函（2012）239号《关于百子亭片区环境综合整治项目用地的预审意见》，通过了玄**公司对百子亭片区环境综合整治建设项目用地的预审。2013年3月14日，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称南京市住建委）作出《征收项目确认书》，确认百子亭片区环境综合整治项目符合公共利益需要，可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。

2013年7月10日，南**建委对南京市**管理办公室（以下简称玄武区征收办）涉案项目房屋征收补偿方案论证后，作出回复要求玄武区征收办对征收补偿方案进行公示。7月12日，玄武区征收办作出房屋征收补偿方案和房屋征收补偿方案公告，并进行了公示、征求公众意见，征求意见期限为2013年7月12日至8月11日。8月15日，南京市玄武区**挥部办公室组织进行了涉案项目的社会稳定风险评估。9月16日，南**建委经审核涉案项目房屋征收补偿方案、社会稳定风险评估意见和开户资金证明等材料，向玄武区征收办作出审核意见，同意按房屋征收补偿方案实施征收工作。2013年9月18日，玄武区政府作出《4号房屋征收决定》，决定由玄武区征收办作为实施单位对位于玄武区傅厚岗2－16号（双号）；中央路52号-1、54-64号（双号）；百子亭3-19号（单*）（以上门牌均含之号，具体范围以规划附图为准）国有土地上房屋实施征收。同日，玄武区政府对该《4号房屋征收决定》进行了公告，公告载明了征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限、监督举报电话、被征收人行政复议与行政诉讼权利及期限等事项。

张*所有的涉案房屋，位于被诉《4号房屋征收决定》所确定的征收范围内。张*不服《4号房屋征收决定》，向南京市人民政府申请行政复议。南京市人民政府作出维持决定后，张*仍不服，向法院提起行政诉讼，请求确认《4号房屋征收决定》违法。

另查明，南京创**限公司（以下简称创**司）系南京市**发总公司（以下简称玄武**公司）的全资公司，玄武**公司是玄武区政府下属的事业单位。2013年9月12日、10月15日创**司分别在中**行南京建邺支行、工商**楼支行为百子亭片区房屋征收项目开立了专用账户，至2014年4月16日，上述两个账户中入账的资金分别为2.65亿元和2亿元人民币。2013年9月至2014年1月间，玄武区征收办、创**司作为买方分别与南京汇**限公司、南京市**限责任公司等公司签订了数份《南京市保障性住房订购协议》，分别购买了总建筑面积为32604.66平方米的保障性住房共计444套，用于涉案征收项目的产权置换。

一审法院认为

原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定，玄武区政府具有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。《征收与补偿条例》第八条至第十三条、《南京市征收与补偿办法》第八条至第十六条，对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：（一）房屋征收决定是否基于公共利益；（二）建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；（三）保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；（四）是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；（五）因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；（六）是否经过社会稳定风险评估；（七）征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；（八）房屋征收决定是否依法公告；（九）人民法院认为应当审查的其他内容。因被诉《房屋征收决定》不涉及保障性安居工程建设、旧城区改建，故上述第（三）、（五）项不是本案审查范围。法院对其他应当重点审查的诸项内容逐一认定如下：

第一，根据《征收与补偿条例》第八条的规定，《4号房屋征收决定》所表述的征收目的为“改善百子亭片区环境面貌，加强民国建筑保护，提升区域环境品质”。结合在案证据，可以确认涉案项目在《4号房屋征收决定》作出前，已经为有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》第八条第（三）项规定的由政府组织实施的“环境和资源保护”公共事业需要。第二，《征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，《南京市征收与补偿办法》第八条进一步做了细化规定。本案中，玄武区政府根据环境整治工程项目的性质，提交了《221号通知》、项目批准文件、规划许可文件和征收项目确认书等材料，并举证证明了该项目系由市房屋征收部门组织论证并确定房屋征收范围的事实，符合上述规定。第三，对照《征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款和《南京市征收与补偿办法》第四条的规定，市住房和城乡建设行政主管部门是市房屋征收部门，负责“组织征收范围和征收补偿方案论证”等工作。结合在卷证据可以认定，涉案征收补偿方案经南**建委论证；收到南**建委论证回复后，玄武区征收办于2013年7月12日作出征收补偿方案，并进行为期30日向被征收人征求意见的公告。由此可见，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合前述规定。第四，对照《征收与补偿条例》第十二条第一款和《南京市征收与补偿办法》第十四条的规定，本案中，社会稳定风险评估系由玄武区政府下属的南京市玄武区**挥部办公室组织进行，该办公室不具有独立行政职权，组织社会稳定风险评估属玄武区政府授权进行，并不违反《南京市征收与补偿办法》的有关规定。第五，对照《征收与补偿条例》第十二条第二款、《南京市征收与补偿办法》第十五条第一款的规定，涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，其上盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，符合专户存储、专款专用的要求。玄武区政府虽未能确证《4号房屋征收决定》作出时征收补偿费用已经足额到位，存在瑕疵，但玄武区政府提供的账户资金往来明细及保障房认购协议等足以保障被征收人的补偿安置合法权益，该瑕疵在项目实施过程中已经得到弥补，故不足以导致被诉《4号房屋征收决定》违法。第六，本案中，玄武区政府于2013年9月18日作出被诉《4号房屋征收决定》，并进行了公告，其程序和内容符合《征收与补偿条例》第十三条第一款规定的要求。

综上，被诉《4号房屋征收决定》的作出虽有一定瑕疵，但总体上认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。张*作为被征收人的补偿安置合法权益能够得到充分保障，故对张*要求确认《4号房屋征收决定》违法的诉讼请求和理由，法院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张*的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人张*上诉称，原审认定事实不清。第一，被上诉人作出被诉房屋征收决定并非基于公共利益，而是为了商业开发；第二，被上诉人证据存在重大瑕疵，不能作为定案证据；第三，被诉房屋征收决定违反法律实体性规定，不符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划，没有证据证明征收补偿安置资金足额到位；第四，被诉房屋征收决定违反法定程序，征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，没有依法进行风险评估；第五，原审开庭前上诉人已经就规划许可证申请行政复议，并要求原审中止审理，但原审法院未予采纳，违反法律规定。请求本院撤销原审判决，依法改判或重审。

被上诉人辩称

被上诉人玄武区政府辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，判决合法适当，被上诉人作出的被诉的房屋征收决定认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。第一，被上诉人做出征收决定是基于公共利益，符合国民经济发展和社会发展规划、土地利用总体规划。第二，被上诉人作出征收决定程序合法，被上诉人履行了征收启动、调查、论证等前期程序；对征收补偿方案进行了论证、征求意见、修改及公示；经过社会稳定风险评估；征收决定依法进行了公告。第三，征收决定适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。

本院查明

上诉人张*提起上诉后，原**院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原**院认定的事实无异，本院依法予以确认。

本院庭审中，各方当事人围绕玄武区政府作出的《4号房屋征收决定》是否符合法律规定，进行了辩论。

上诉人张*和被上诉人玄武区政府均各自坚持在上诉状和答辩状中的观点。

本院认为

本院认为，《征收与补偿条例》已于2011年1月公布生效，2013年7月10日，玄武区政府作出《4号房屋征收决定》应当符合该条例规定的条件和作出程序。依照《征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，以“环境和资源保护”目的征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；相关征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。

2013年3月14日，南**建委作出《征收项目确认书》，确认百子亭片区环境综合整治项目符合公共利益需要，可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。结合2012年8月6日南京市人民政府作出的《221号通知》和中共南**办公室与玄武区政府办公室联合作出的《22号通知》，可以确认涉案项目在被诉《房屋征收决定》作出前，已经为有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》规定的条件，《4号房屋征收决定》的作出系基于公共利益的需要。

本案中，玄武区政府根据环境整治工程项目的性质，提交的《221号通知》、《22号通知》和项目批准文件可以证明涉案建设项目符合南京市和玄武区的国民经济和社会发展规划；2013年3月6日，规划主管部门南京市规划局作出的建设用地规划许可证附件及建设用地红线图，可以证明规划主管部门认可建设项目符合土地利用总体规划和城乡规划。上述证据可以证明，涉案建设项目符合各项规划的要求。上诉人提出其已就涉案规划许可提起行政复议，申请中止本案的审理。本院认为，相关规划许可与本案被诉《4号房屋征收决定》系相对独立的两个行政行为，故上诉人的申请不符合法定中止审理的条件，本院不予支持。

结合在卷证据可以认定，涉案征收补偿方案经南**建委论证；收到南**建委论证回复后，玄武区征收办于2013年7月12日作出征收补偿方案，并进行为期30日向被征收人征求意见的公告。由此可见，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均符合前述规定。

《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，社会稳定风险评估系由玄武区政府下属的南京市玄武区**挥部办公室组织进行，该办公室虽不具有独立行政职权，组织社会稳定风险评估系依照玄武区政府委托进行，但该行为并不违反《南京市征收与补偿办法》以及《征收与补偿条例》的相关规定。

《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。2013年9月12日，涉案的房屋征收与补偿专项存款开户通知书表明该账户为涉案项目房屋征收与补偿专项存款，其上盖有“南京市房屋征收与补偿资金监管专用章”，符合专户存储、专款专用的要求。玄武区政府提供的账户资金往来明细及保障房认购协议等证明，玄武区政府在作出《4号房屋征收决定》时，已经作出足够的资金和实物准备，足以保障上诉人的受补偿安置利益。同时，玄武区政府于2013年9月18日作出《4号房屋征收决定》，并进行了公告，其程序和内容符合《征收与补偿条例》的相关要求。

综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人张*承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月二十一日