上诉人吴**因与被上诉人南京市公安局栖霞分局确认行政行为违法一案的行政判决书

审理经过

上诉人吴**因与被上诉人南京市公安局栖霞分局（以下称栖**分局）确认行政行为违法一案，不服南京市栖霞区人民法院（2015）栖行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月14日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月26日公开开庭进行了审理。上诉人吴**、被上诉人栖**分局的机关负责人肖**及其委托代理人陈**、马**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，吴**居住在南京市栖霞区摄山星城听竹苑10幢502室。2015年1月21日0时10分许，栖霞**山派出所接到西**综治办李*报警，称“其辖区居民吴**到北京天安门、中南海周边地区非正常上访，经工作，已坐高铁被劝回南京”。该所接报案后，以吴**涉嫌扰乱公共场所秩序，进行受案登记，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款之规定，对吴**进行传唤。2015年1月21日1时许，栖霞**山派出所将吴**传唤至摄**出所接受询问，2015年1月21日18时许，吴**离开栖霞**山派出所。吴**对栖**分局传唤不服，遂向南京市栖霞区人民法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。吴**居住地在被告管辖的辖区内，且吴**因拆迁问题进京走访，故本案栖**分局对吴**具有行政处罚权。吴**诉称栖**分局对其行为无管辖权的主张不成立，本院不予支持。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集。吴**先后3次到非信访接待场所中南海周边、天安门地区走访，被公安机关训诫，其行为违反了《信访条例》的相关规定。栖**分局在接到报警后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条之规定，将吴**传唤至摄山派出所进行询问，未违反法律规定。综上，吴**要求确认栖**分局对其传唤及非法关押19小时的行为违法；要求栖**分局承担非法关押其期间的损失费用人民币19万元及要求栖**分局向其书面赔礼道歉的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴**的全部诉讼请求。案件受理费50元，由吴**负担。

上诉人诉称

上诉人吴**上诉称，上诉人的房屋被强行拆除，未得到合法安置和补偿，为了维护自身权益，进京到相关部门投诉、申诉、信访维权，并未违反相关法律法规的规定。被上**安分局非法关押上诉人19小时，属于认定事实错误，程序违法。理由如下，1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十条、第十一条等规定，上诉人的事情发生在北京，北京市公安局是行为发生地的公安机关，应由行为发生地的北京公安机关管辖。被上**安分局对上诉人无管辖权。2、上诉人到过中南海周边，是去邮局寄信或是路过，也没有滞留或聚集，并没有扰乱公共场所秩序，所以不应当对上诉人非法关押。3、训诫是一种行政处罚。应当属于行政处罚的申诫罚，北京警方既然对上诉人进行了处罚，被上诉人就不能再对上诉人进行关押，被上诉人的关押行为，违反了“一事不再罚”的原则。4、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。县级以上人民政府的公安机关不包含被上**安分局，所以，被上**安分局也就没有处罚上诉人的权力。综上所述，被上**安分局关押上诉人错误，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，并责令被上诉人赔偿上诉人吴**精神损失费人民币19万元，由被上诉人承担诉讼费用，并向上诉人以书面形式道歉。

被上**安分局答辩称，上诉人吴**居住地在被上诉人管辖的辖区内，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上**安分局对上诉人的违法行为具有管辖权。根据**安部关于“治安管理处罚法释义与实务指南”解释，县级以上地方各级人民政府公安机关包括设区级公安机关。所以，被上诉人南京**安分局对上诉人吴**有治安管理的职权。《信访条例》规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集。吴**先后3次到中南海周边、天安门地区走访，被北京公安机关训诫。被上诉人于2015年1月21日，接报警称，“吴**到北京天安门地区及中南海周边进行非正常上访，涉嫌扰乱公共场所秩序”。被上诉人于当日1时，传唤上诉人吴**至摄山派出所进行询问调查17小时。被上诉人因上诉人涉嫌扰乱公共场所秩序依法对其传唤，并未违反法律、法规、规章的规定。上诉人认为被上诉人传唤违法，并要求被上诉人赔偿其损失19万元并书面赔礼道歉的请求，于法无据。请求法院依法驳回吴**的上诉，维持原判。诉讼费由吴**承担。

原审被告栖**分局向原审法院提交的证据有：

证据1、栖*（摄）行传字（2015）2号传唤证1份，证明栖**分局对吴**的传唤到达时间和离开时间；证据2、查获经过2份，证明栖**分局传唤吴**至摄山派出所的到案经过；证据3、询问笔录2份，证明栖**分局传唤吴**至派出所后，吴**接受询问、陈述事实和辩解；证据4、李*、周*、王*的情况说明各1份，证明吴**在北京非正常上访被劝返回南京的情况；证据5、王**的《人民警察证》复印件1份，证明王**是栖**分局的民警，警号为217046；证据6、吴**的高铁车票复印件1份，证明吴**于2015年1月20日从北京返回南京的方式；证据7、图片情况说明1份，证明吴**携带上访材料去北京；证据8、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书及南京市驻京信访工作组出具的关于吴**进京非正常上访情况说明各1份，证明吴**于2015年1月16日到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安部门扣留并训诫。证据9、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书及南京市驻京信访工作组出具的关于吴**进京非正常上访情况说明各1份，证明吴**于2015年1月17日到北京市中南海地区非正常上访，被北京市公安部门扣留训诫后，送马家楼接济服务中心；证据10、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书1份，证明吴**于2014年12月8日在天安门地区非正常上访，被北京市公安部门查获并训诫；证据11、吴**的人口信息1份，证明吴**的户籍地为南京市栖霞区西岗街道。

原审被告栖**分局向原审法院提交的依据有：

《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》。

原审原告吴**向原审法院提交的证据有：

北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的曹*、胡*的训诫书复印件3份。

上述证据和依据均已随案移送本院。

本院查明

本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决确认的证据予以认可。本院根据确认的合法有效证据认定的事实与原审判决相同。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，**务院**安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由**务院**安部门规定。南京市行政区域为地级以上行政区域，其所设区级公安机关应属于县级以上公安机关，栖**分局对本行政区域内违法行为具有治安管理的法定职权。**安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人吴**的户籍地及居住地均在南京市栖霞区，属于被上诉人栖**分局管辖的行政区域，被上诉人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对上诉人进行治安管理并无不当。故上诉人吴**认为栖**分局对其行为无管辖权及被上诉人不属于县级以上公安机关的主张不成立，本院不予支持。

《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。违反规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。在案证据表明，上诉人吴**3次到北京中南海地区非正常上访，被北京市公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序。被上**安分局接报警后，对上诉人吴**进行了调查询问17小时，其传唤行为符合上述程序规定。本案中，栖**分局对上诉人以涉嫌扰乱公共场所秩序的传唤并无不当。至于吴**提出的栖**分局“一事二罚”的问题，因《中华人民共和国行政处罚法》及《治安管理处罚法》均未规定“训诫”为行政处罚的种类，故“训诫”不属于行政处罚范畴，栖**分局对上诉人吴**的传唤行为不属于重复处罚的情形。综上，吴**要求确认栖**分局对其传唤及非法关押19小时的行为违法；责令栖**分局赔偿其精神损失费人民币19万元并书面赔礼道歉的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元由上诉人吴**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月九日