原告周**与被告南京市鼓楼区人民政府不履行查处违法销售、出租房屋法定职责一案的行政判决书

审理经过

原告周**因认为被告南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）不履行查处违法销售、出租房屋法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月21日立案后，于同日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月10日公开开庭审理了本案。原告周**的委托代理人崔**、乔*，被告鼓楼区政府的负责人耿**、委托代理陆清怡、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告周**于2015年2月13日向被告鼓楼区政府提出要求对江苏南**份有限公司（以下简称苏**公司）的违法销售、出租房屋行为予以查处并将查处结果书面告知，被告在原告起诉之前未作出处理决定。

原告诉称

原告周**诉称，原告系苏**公司的股东。原告发现苏**公司名下位于南京市清江南路19号01、02幢正在销售、出租的房屋涉嫌严重违法。南京市国土资源局颁发的宁鼓国用（2008）第11961号《土地使用权证》的地块用途为科教用地。苏**公司与南京市国土资源局签订的宁国土资让合（2007）218号《国有土地使用权出让合同》第二十条约定，受让人按照本合同约定已经支付全部土地出让金，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权后，有权将出让土地使用权转让、出租、抵押，但首次转让（包括出售、交换和赠与）剩余年限土地使用权时，应当取得项目转让批准文件及南京市**区管委会书面意见。南京市人民政府于2013年1月13日颁布的宁政规（2013）1号《关于进一步规范工业及科技研发用地管理意见》（以下简称宁政规（2013）1号文）第五条规定，”科技研发用地及地上房屋需要分割转让、销售的，由开发园区、紫金特区、功能板块管理单位在土地出让预申请时提出，存量工业用地改变为科技研发用地的，由用地单位在申请时提出，但分割转让、销售的面积不得超过总建筑面积的50%。科技研发用地及地上房屋分割转让、销售，需经开发园区、紫金特区、功能板块管理单位同意，分割转让、销售的对象须为符合开发园区、紫金特区、功能板块管理单位规定条件的科技研发企业或机构，不得转让、销售给个人”；第六条规定：”对工业及科技研发用地，发改、经信、科技、住建、规划、国土等有关部门应各负其责，加强项目批前审核和批后管理，确保项目按规定建设与转让；区县政府及开发园区、紫金特区管理单位要加大后期监管力度，防止房屋建成及销售转让后改变使用功能，确保项目真正用于工业或科研项目。对经发现改变用途的，区县政府及开发园区、紫金特区管理单位应要求用地单位限期整改，整改不到位的，应联合辖区工商、税务、发改、经信、国土等部门对用地单位采取行政处置措施，限制其生产经营活动”。原告认为苏**公司若要销售、出租清江南路19号01、02幢房屋应当事先取得转让批准文件，并经管理单位同意。但目前该项目并未取得转让批准文件，也无管理单位同意转让，该地块上的房屋绝大部分已被销售、出租用于商业办公用房。请求责令被告依法履行查处苏**公司违法销售、出租清江南路19号01、02幢房屋行为的法定职责；判令诉讼费用由被告承担。

原告周**向本院提交的证据有：

1、2015年2月13日《举报信》，用以证明原告向被告举报苏**公司的违法行为，要求被告依法查处；

2、EMS快递详情单及EMS网上送达详情，用以证明被告于2015年2月15日收到《举报信》；

3、宁鼓国用（2008）第11961号《土地使用权证》，用以证明苏**公司名下清江南路19号01、02幢的土地用途为科教用地；

4、照片11张，用以证明清江南路19号02幢房屋大部分已用于商业办公用房；

5、苏**公司2013年度年报第91、114、145页，用以证明苏**公司改变土地用途，将科教用地作为商业办公用房使用；

6、周**证券账户月结单，用以证明原告持有苏**公司股票，具有原告主体资格。

原告周**向本院提交的依据有：

1、宁**（2013）1号文；

2、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第五十九条；

3、《江苏省行政程序规定》第四十二条第一款、第四十八条、第五十条第二款；

4、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条；

5、《信访条例》第二十一条第一款。

被告辩称

被告鼓楼区政府辩称，1、原告与所诉行政行为没有利害关系，诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条规定，”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。原告诉请保护的是其因购买苏**公司股票而享有的股权，是否查处苏**公司的违法销售，与原告股权是否受损没有直接、必然的关系。2、被告不具有查处违法销售房屋的法律职责。原告提出宁政规（2013）1号文为南京市人民政府规范性文件，并不是法律、法规或规章，不能创设行政处罚职责。同时，该文也没有规定区县政府及鼓楼区紫金科创特区（以下简称紫金科创区）管理单位对”改变土地用途，违法销售房屋”具有查处职责。被告在收到原告的《举报信》后，并未置之不理，而是责成紫金科创区管委会处理此事。紫金科创区管委会曾与原告在举报信中指定的联系人崔**进行过电话联系，说明了相关情况。综上，原告的诉讼请求于法无据，请求依法予以驳回。

被告鼓楼区政府向本院提交的证据有：

1、鼓楼区政府领导信箱交办单（对周**举报信的交办单），用以证明被告在收到原告的《举报信》后，鼓楼区政府区长对《举报信》进行了批示，交由紫金科创区管委会进行处理，被告将《举报信》转紫金科创区进行处理；

2、中国电信电话号码通话详单信息，用以证明紫金科创区管委会在2015年2月25日上午10：27左右，与原告在《举报信》上所列明的联系电话13337814086进行了联系，对相关情况进行了解后也向原告进行了说明，关于被告法定职责的问题紫金科创区管委会向原告代理人进行了解释和说明。

被告鼓楼区政府向本院提交的依据有：

1、《行政诉讼法》第二条第二款、第二十五条、第六十三条；

2、《南京市规范性文件管理规定》第二十五条；

3、《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项。

经庭审质证，被告对原告证据1、2的真实性、合法性、关联性予以确认，但认为被告收到《举报信》并且在工作上进行了安排，被告也促请紫金科创区管委会的工作人员与原告代理人就相关问题进行过联系和沟通。该《举报信》只能证明原告曾经要求被告履行其认为应由被告履行的职责，但并不能证明被告具有法定职责且必须要按照原告申请事项进行处理；对原告证据3的真实性、合法性予以确认，但认为与本案原告诉讼请求不具有关联性，苏**公司在经营过程当中如何使用该项土地与原告不存在法律上的利害关系；对证据4的真实性无法确认，合法性、关联性的质证意见与证据3一致；对证据5的真实性无法确认，认为本案不具有关联性，不能证明原告主体适格或被告应当履行法定职责；对证据6的真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，该证据只能证明原告的股东身份，股东身份与苏**公司接受有关部门的管理与查处之间没有法律上的关联性，也没有法律上的利害关系。原告对被告证据1的真实性不予认可，认为是内部的交办单；对证据2的真实性认可，关联性不予认可，原告确实接到过紫金科创区管委会的电话，但是电话内容并非被告所说，跟原告联系主要是被告《举报信》描写内容非常不清楚，所以打电话跟原告核对《举报信》的内容，原告也曾询问过最终决定是由谁作出，工作人员的答复是最终决定还是要由被告作出，不能达到被告的证明目的。

本院查明

本院经审查认为，被告对原告证据1、2、6的真实性、合法性、关联性予以确认，能够证明原告主体资格及向被告举报苏**公司并要求查处的事实，本院予以确认；被告对原告证据3的真实性不持异议，对证据4、5的真实性无法确认，原告的证明目的是证明苏**公司名下的清江南路19号01、02幢的土地用途为科教用地，苏**公司改变土地用途，将科教用地作为商业办公用房使用，房屋大部分已用于商业办公用房，与被告是否作出查处的行政行为无关联性，不能证明本案事实，本院不予确认。原告对被告证据2的真实性不持异议，能够证明紫金科创区管委会的工作人员与原告联系过的事实，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认；原告对被告证据1的真实性不予认可，认为是内部交办单，但结合被告的证据2，紫金科创区管委会的工作人员与原告联系过的事实，可以证明被告收到了原告的《举报信》，并将《举报信》转紫金科创区管委会处理的事实，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。

本院经审理查明，截止2015年6月30日，原告持有苏**公司股票6000股。原告于2015年2月13日向被告邮寄《举报信》并附相关材料，举报苏**公司的违法行为，其在《举报信》中称，”根据南京市国土资源局于2008年12月15日颁发的宁鼓国用（2008）第11961号《土地使用权证》，该地块用途为教科用地。据本人了解，目前该项目并未取得转让批准文件，也无管理单位同意转让。但该地块上的房屋绝大部分已被销售、出租用于商业办公用房”，要求被告依法查处其举报的苏**公司违法销售、出售本市清江南路19号01、02幢房屋行为。EMS快递详单及网上送达详情显示《举报信》于2015年2月15日到达被告处。被告收到该《举报信》后，于2015年2月16日转交由紫金科创区管委会处理。2015年2月25日，紫金科创区管委会工作人员按照《举报信》的联系方式，与原告代理人崔**进行了联系，具体交谈内容不详。至诉讼时，被告未作出任何处理行为，亦未回复原告。

另查明，被告鼓楼区政府在庭审中陈述，法律、法规、规章并无授予被告查处改变土地用途、违法销售、出租房屋的职权，被告并无相应的法定职责。

本案的争议焦点是周**是否具有原告主体资格、被告是否具有查处涉案苏**公司销售和出租涉案房屋的法定职责、被告对原告的举报处理是否合法。原、被告就案件争议焦点进行了辩论。原告认为，原告是苏**公司的股东，苏**公司是否依法经营直接影响原告的切身利益，故原告与被诉行政行为有利害关系，是适格的诉讼主体。苏**公司违法事实清楚，证据确凿。根据合同约定和相关规定，苏**公司若要销售、出租清江南路19号01、02幢房屋应当取得转让批准文件，并经管理单位同意。原告提供的证据证明清江南路19号01、02幢房屋已被苏**公司租售用于商业办公，而苏**公司并未取得转让批准文件，也无管理单位同意转让。查处苏**公司的违法销售房屋行为是被告的法定职责，被告应受理并在60日内履行法定职责。根据《组织法》第五十九条、《江苏省行政程序规定》第四十二条第一款、第四十八条、第五十条第二款等相关规定，被告未履行法定职责。若查处苏**公司的违法销售房屋行为不是被告的法定职责，被告应书面告知原告向哪个行政机关申请或直接转交有权机关处理。被告鼓楼区政府认为，原告不是行政行为相对人，也不是与行政行为有利害关系的主体，其诉讼主体不适格。被告不具有原告所诉称的查处苏**公司的法定职责，原告未能提供相关的法理依据来说明被告具有上述法定职责。被告在接受举报后交由紫金科创区管委会进行处理并向原告说明被告不具有相关法定职责，处理适当，不违反法律规定。原告作为股东，苏**公司如果能够把房屋出租盈利，股东权益应该有更多的保障。苏**公司系上市公司，原告持有6000股股票，总计金额3720港元，如果每个股东都通过对公司的经营活动提起诉讼或者针对行政机关对公司经营活动的管理提起行政诉讼，不应支持。

本院认为

本院认为，根据《最高人民关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，可以依法提起诉讼。原告周**持有苏**公司的股票，其向被告鼓楼区政府举报要求查处苏**公司的违法行为，是否作出处理、答复，与原告之间存在法律上的利害关系。故周**具有本案原告主体资格。被告鼓楼区政府认为周**不具有原告主体资格的抗辩理由不能成立，本院不予支持。

本案中，原告周**要求被告履行查处苏**公司违法销售、出租房屋的行为，其依据是《组织法》第五十九条、《江苏省行政程序规定》第四十二条及宁政规（2013）1号文第六条的规定。《组织法》第五十九条第（一）项规定，县级以上的地方各级人政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。《江苏省行政程序规定》第四十二条规定，县级以上地方人民政府根据行政管理的需要，可以组织相关行政机关联合执法。联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。上述规定，明确下级行政机关执行上级行政机关的决定和命令，可以组织相关行政机关联合执法。联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任，地方各级政府只是起到组织、协调的作用，并未规定县级以上地方人民政府具有查处违法销售、出租房屋的法定职权。宁政规（2013）1号文第六条规定，对工业及科技研发用地，发改、经信、科技、住建、规划、国土等有关部门应各负其责，加强项目批前审核和批后管理，确保项目按规定建设与转让；区县政府及开发园区、紫金特区管理单位要加大后期监管力度，防止房屋建成及销售转让后改变使用功能，确保项目真正用于工业或科研项目。对经发现改变用途的，区县政府及开发园区、紫金特区管理单位应要求用地单位限期整改，整改不到位的，应联合辖区工商、税务、发改、经信、国土等部门对用地单位采取行政处置措施，限制其生产经营活动。该文系南京市人民政府的规范性文件，非法律、法规、规章，也非南京市人民政府的决定和命令，且其仅规定对改变工业及科技研发用地使用功能的，应联合工商、税务、发改、经信、国土等部门对用地单位采取行政处置措施，而非由区县政府直接进行查处，该规定与上位法并不冲突。是否取得批准文件和得到管理部门同意，系判断苏**公司改变土地用途是否合法的条件，与被告是否具有查处违法销售、出租房屋法定职权之间并无关联。经查，现行法律、法规、规章并未授权县级以上地方人民政府具有查处改变土地功能、违法销售、出租房屋的法定职责。根据”法无授权不可为的原则”，国家机关必须依据法律、法规或者规章的授权方可作出行政行为。故被告鼓楼区政府作为区级地方人民政府，不具有查处改变土地功能、违法销售、出租房屋的法定职权。原告周**向被告鼓楼区政府举报，要求履行查处苏**公司违法销售、出租房屋的法定职责，并请求判决责令被告依法履行查处苏**公司的违法销售、出租清江南路19号01、02幢房屋行为的法定职责的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。

《江苏省行政程序规定》第五十条规定第一款第（一）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关机关申请；第二款规定行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。被告鼓楼区政府接到原告周**的举报，将原告的《举报信》转紫金科创区管委会处理，至原告起诉时，未书面告知原告。紫金科创区管委会工作人员虽与原告周**指定的联系人联系，并不能代替被告履行法定的告知义务。因此，被告鼓楼区政府在履行告知义务上存在瑕疵。鉴于被告鼓楼区政府无原告申请要求其履行查处违法销售、出租房屋的法定职权，被告鼓楼区政府未书面告知原告周**其无相应的法定职权，并不实质影响到原告周**要求被告鼓楼区政府履行法定职权的请求，且被告鼓楼区政府在庭审中明确陈述其不具有原告要求其履行的法定职权，故要求被告继续履行告知义务、书面答复原告周**已无必要。

综上，原告周**要求鼓楼区政府履行查处苏**公司违法销售、出租房屋行为的诉讼请求和理由，缺乏法律依据，其请求判决责令被告依法履行查处苏**公司违法销售、出租清江南路19号01、02幢房屋行为的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告周**的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告周**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出递交上诉状副本，上诉于江苏**民法院副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年九月七日