李**与启东市人力资源和社会保障局二审行政判决书

审理经过

上诉人李**因政府信息公开一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字第00197号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，2015年8月17日，李**向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）提交政府信息公开申请表，要求公开“启东市人社局作出的《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》中的‘有关政策对核定养老金情况所作的解释说明’提供了哪些政策，是否合法作出解释”等信息。8月21日，启东人社局作出（2015年）启人社*复第4号《政府信息公开申请答复意见书》，并通过邮寄方式送达给李**。李**不服，提起行政诉讼。

一审另查明，启东人社局曾以启人社**（2012）14号《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》答复李**时，向其提供了原**动部、全**工会《关于被精减职工再次参加工作后的工龄计算问题给陕西省劳动局、总工会的复函》（［64］中劳薪字第31号、［64］会字第18号）及江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅《印发解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》（苏*社发（2011）282号、苏**（2011）116号）。

一审法院认为

一审法院认为，李**要求启东人社局公开的信息，一是《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》中的“有关政策对核定养老金情况所作的解释说明”提供的政策，二是所依据的政策是否合法。

对于李**提出的《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》中的“有关政策对核定养老金情况所作的解释说明”提供的政策。启东人社局已在启人社信复（2012）14号答复意见中，向李**提供了《关于被精减职工再次参加工作后的工龄计算问题给陕西省劳动局、总工会的复函》和《印发解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》两份规范性文件，这是当地处理养老保险历史遗留问题的主要政策依据。启东人社局现再次告知李**，处理其视同缴费年限认定问题所依据的仍是此两份文件依据，其答复并无不当。对于李**提出的启东人社局核定养老金情况所依据政策的合法性问题，依法不属于本案审理范围。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决驳回李**的诉讼请求。

上诉人诉称

李**不服，提起上诉称：1.被上诉人认为上诉人申请公开的信息已载于《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》（启人社**（2012）14号），缺乏事实依据；2.前述答复意见书表明被上诉人所载政府信息与事实和政策不符，被上诉人应依法更正；3.对该答复意见书所适用的具体政策问题，上诉人有权要求被上诉人作出解释并向上诉人公开，原审认为不属本案审查范围，适用法律错误。据此，要求撤销一审判决、撤销被诉答复，改判支持其一审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人启东人社局辩称：对于上诉人的申请，被上诉人在法定期限内作出书面答复，明确告知相关信息已载于《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》中，属依法履行了政府信息公开职责，上诉人所诉缺乏事实和法律依据。据此，要求驳回上诉，维持原判决。

李**提起上诉后，一审法院已将原案证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对一审判决第二页第四自然段认定的事实和相关证据予以确认。

二审审理中，上诉人李**向本院递交江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅《印发解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》（苏*社发（2011）282号、苏**（2011）116号）和启东人社局于2011年12月8日向李**出具的《通知》各一份，以证明其退休年限应当合并计算；被上诉人启东人社局亦提交书面说明一份，表明其作出并向李**送达《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》时，未附送该意见书中所载明的其他文件。

对上诉人提交的上述两份通知，本院对其真实性、合法性予以确认，但上诉人所谓要“证明其退休年限应当合并计算”的问题，非本案政府信息公开诉讼所能解决，但可视为本案讼因，故对该两份证据的关联性亦予以确认。进一步而言，该两份证据虽不能达到上诉人之证明目的，但上诉人之举证亦有利于二审查明与案件相关的部分事实。对被上诉人提交的书面说明，系被上诉人自认的事实，本院依法予以确认。

本院另查明：2012年3月14日，针对李**“要求认定视同缴费年限问题”的信访件，启东人社局作出《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》（以下简称“2012年答复意见”），载明：李**系上世纪六十年代下放人员，下放后未再录用为国家正式职工，现其已按照江苏省人社厅、财政厅的有关文件规定一次性补缴了养老保险。根据文件规定，李**于1960年2月至1962年5月下放前的工作时间，可以视同缴费年限，与实际缴费年限合并计算基本养老保险待遇；下放后未曾录用为国家正式职工的时间，不能计算为视同缴费年限。该答复意见书同时载明相关政策依据为：1.原**动部、全**工会《关于被精减职工再次参加工作后的工龄计算问题给陕西省劳动局、总工会的复函》（［64］中劳薪字第31号、［64］会字第18号）（以下简称“1964年复函”），并转述该复函的相关内容为：被精减退职了的职工，再次参加工作以后，其退职以前连续工作的时间和再次参加工作以后的工作时间，可以合并计算为连续工龄；2.江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅《印发解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》（苏*社发（2011）282号、苏**（2011）116号）（以下简称“2011年通知”），并转述该通知第三条第二款的主要内容为：本次补缴人员如曾经过县以上政府劳动、人事等有权部门批准招收为国家正式职工，其在1986年12月31日之前根据国家和我省规定可以计算为连续工龄的时间，经县以上人力资源和社会保障行政部门对原始档案资料进行严格审查认定后，可以视同缴费年限，与实际缴费年限合并计算基本养老保险待遇。该“2012年答复意见”，被上诉人已依法邮寄送达李**，但意见书所载“1964年复函”和“2011年通知”，被上诉人并未送达李**。一审法院在判决第二页第五自然段和第三页第一自然段谓之“向其提供了……”，属认定事实错误，本院依法予以纠正。但结合李**在二审中提交的证据，亦可知该“2011年通知”，李**已经实际取得。

二审审理中，本院还对“1964年复函”和“2011年通知”进行了查询，发现该两份文件目前均能在互联网通过“百度”等搜索引擎查询获得。其中，搜索“1964年复函”的网页链接为http：／／www.law-lib.com／law／law_view.aspidu003d392189，其主要内容即为“2012年答复意见”所载内容；搜索“2011年通知”的网页链接为http：／／www.jshrss.gov.cn／zcfg／gfxwj／201107／t20110721_86103.html，其主要内容与上诉人向本院递交的江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅《印发解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》一致。

本院认为

本院认为，本案司法审查的重点即被诉答复是否具有事实和法律上的依据，具体有两个方面：一是被诉答复认为上诉人所申请获取的信息已列于“2012年答复意见”中，因而无需再重复公开，是否有其依据；二是被诉答复认为上诉人要求对“2012年答复意见”所涉政策依据进行解释，不属于政府信息公开的范围，是否有其依据。

一、对于被诉答复认为上诉人李**所申请获取的信息已列于“2012年答复意见”中，因而无需再重复公开，是否有其依据的问题，本院认为：审查被上诉人政府信息公开申请答复书是否合法，首要的前提是要理清上诉人政府信息公开申请所具体指向的对象，即上诉人需要被上诉人向其提供具体什么样的政府信息。根据上诉人2015年8月17日政府信息公开申请书，其所要获取的信息表述为：“启东市人社局作出的《关于李**视同缴费年限认定问题信访事项答复意见书》中的‘有关政策对核定养老金情况所作的解释说明’提供了哪些政策，是否合法作出解释。”由字面理解，该表述较为晦涩难懂，特别是“有关政策对核定养老金情况所作的解释说明”，原文以引用性文字表述，但该文字本身并不出现在“2012年答复意见”中，且既然是依据“有关政策核定养老金”，又如何有政策对政策本身的“解释说明”。可见，该文字意思，语法结构混乱，内容描述不明确，不完全符合《政府信息公开条例》第二十条第二款第（二）项的规定。被上诉人结合“2012年答复意见”有关“李**下放后未曾录用为国家正式职工的时间不能计算为视同缴费年限”的认定情况，将上诉人该申请理解为是要公开“2012年答复意见”所涉及的具体的政策依据，以及对该政策依据是否合法的解释说明，属合理理解，本院对该申请亦作此解。至于上诉人上诉认为其申请还同时包含要求被上诉人更正错误信息的内容，缺乏事实依据，属过度解释，本院不予支持。

至于被上诉人未直接向上诉人公开上述政策依据，而是答复告知该相关内容已由“2012年答复意见”列明，在法律上能否视为已经履行了依申请公开政府信息的义务？根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。由字面意思，该条款可解释为：对依法属其公开范围的政府信息，行政机关履行义务的主要方式就是“告知申请人获取该政府信息的方式和途径”。可见，针对依申请公开的政府信息，条例并未苛以行政机关必须附送相关信息材料的义务。进一步来说，尽管从方便行政相对人了解所申请信息的角度，行政机关应尽其所能提供完备的信息资料，但对于只告知获取信息的方式和途径亦不妨碍当事人行使知情权的，行政机关就可基于行政效率的考虑，简化其公开答复的内容。就本案而言：结合前述查明的“2012年答复意见”的具体内容可知，该答复意见认为对李**下放后未曾录用为国家正式职工的时间，不能计算为视同缴费年限，主要依据就是“1964年复函”和“2011年通知”第三条第二款之规定，并有详细转述，且该转述部分实际也构成了答复意见的主体部分。需要特别指出的是，该两份文件目前均可通过互联网自由查询获得，而信息社会中人们通过互联网查询、获取各类信息，并以此安排生活，亦是十分平常、简便之事。申**，上诉人在二审中提交的“2011年通知”，就不仅确证了上诉人已然知晓该相关重要信息的现实性，也表明上诉人亦具备通过网络途径获取其所需要的包括政府信息在内的各类信息的可能性。因此，被上诉人虽未直接向上诉人公开上述规定，但答复告知其相关内容已在“2012年答复意见”列明，就不构成对上诉人及时、全面获取所申请信息的妨碍，不能认为是对前述《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定的依申请公开政府信息义务的违反。

二、对于被诉答复认为上诉人李**要求对“2012年答复意见”所涉政策依据进行解释，不属于政府信息公开的范围，是否有其依据的问题，本院认为：对于所公开的政府信息，作为公开一方的行政机关，是否还同时负有对该公开信息的合法性进一步解释说明的义务，《政府信息公开条例》未有明确规定，但《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定：对要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。由此可见：第一，依法律、司法解释，在政府信息公开程序中，行政机关并不具有对所公开信息的合法性进一步解释说明的义务；第二，对公民提出要求行政机关对相关政府信息进行汇总、分析的，行政机关依法有权拒绝，且该拒绝的行为，不属于司法审查的范围。究其原因，是因为政府信息公开程序本身只是规定信息如何流转的程序而非对信息是否真实、合法进行审查的程序，若申请一方对所获取的信息存有异议，可径行提起行政诉讼获得救济，否则，将信息流转与信息审查混同，就会导致法律适用上的紊乱和不效率，此亦非上诉人所愿。就本案而言，上诉人要求对“2012年答复意见”所涉政策依据进行解释说明，可视为前述司法解释第二条第（三）项“要求行政机关对相关政府信息进行分析”的情形，故被诉答复认为该要求不属于政府信息公开的范围，具有事实和法律依据，原审进一步认为该项争议不属于人民法院行政诉讼的受理范围，亦具有法律上的依据。故上诉人该项上诉理由，本院不予支持。

综上所述，被上诉人启东人社局依上诉人李**之申请，在法定期限内依法作出政府信息公开申请答复书，告知其获取相关信息的方式和途径，并对其不符合政府信息公开事项之申请作出不予公开处理，符合法律、司法解释的规定，一审判决驳回李**的诉讼请求并无不当，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月二日