周**与南通市通州区公安局行政撤销二审行政判决书

审理经过

周**因诉南通市通州区公安局（以下简称“通州公安局”）撤销处罚决定一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00204号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明，周**系南通市通州区平潮镇九圩港村村民，2014年7月3日，周**为房屋拆迁问题到北京中南海周边滞留、上访被北京公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理；同年9月2日，周**再次到北京中南海周边滞留、上访，又被北京公安局西城分局府右街派出所训诫；同年9月5日，就周**前两次的非访行为，通州公安局对周**进行了调查询问并告知其中南海周边不是信访接待场所，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题；同年12月23日，周**第三次到北京中南海周边滞留、上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述训诫书第四条明确载明：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”

通州公安局认为周**在北京中南海周边地区滞留、非法上访，被北京警方训诫后又先后两次到该地区滞留，其行为涉嫌扰乱公共场所正常秩序，故于2014年12月24日作出通公（潮）受案字（2014）6478号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。2014年12月24日、12月25日，通州公安局对周**进行了调查询问，同时对周**的随身物品进行检查时发现其包内有上访信及信访通信录走访乘车路线各一本，并对上述物品作为证据依法进行了保全。12月25日，通州公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向周**进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利，周**提出申辩后通州公安局向其依法进行了复核。同日，通州公安局作出通公（潮）行罚决字（2014）2104号行政处罚决定书并向周**送达，后将周**交南通市通州区拘留所执行，并将上述事项以邮寄方式通知周**的家属。周**不服涉诉行政处罚决定，向南通市通州区人民政府申请行政复议，复议机关于2015年3月25日作出通政复字（2015）第16号行政复议决定书，维持了通州公安局作出的涉诉行政处罚决定。

一审法院认为

原审法院认为，本案争议焦点是：一、通州公安局对案涉违法行为有无管辖权、有无作出涉诉行政处罚的职权；二、通州公安局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确？

关于通州公安局对案涉违法行为有无管辖权及有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，**务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由**务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案原告非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故通州公安局对周**的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。

关于通州公安局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海是中**央、**务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，周**曾于2014年7月3日到北京中南海周边地区滞留、上访而遭到北京警方训诫；同年9月2日，周**再次实施该行为，又遭到北京警方的训诫；同年9月5日，就周**的前两次非访行为，通州公安局对其进行了调查询问并就相关信访的注意事项向其作了解释说明；周**在明知北京中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，于2014年12月23日第三次到北京中南海周边地区滞留、上访而再次遭到北京警方训诫，其行为被北京公安机关定性为非访，且已经扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序。通州公安局作出的涉诉行政处罚认定周**的违法行为扰乱了公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对周**予以行政拘留七日，适用法律正确、量罚适当。通州公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向周**宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。另根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。同时《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条也规定，作出行政拘留决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。本案中，虽然通州公安局已将周**被处罚情况、执行场所等事项通过邮寄挂号信函的方式通知了其家属，且周**在庭审中也承认在其被拘留后其家属曾经收到该信函，但是根据法律、规章的规定，通知应当要体现出及时性，在被拘留人家属通知登记表上明确显示有被拘留人家属的姓名、电话以及住址，通州公安局应当立即通过电话、短信、传真等方式及时将周**的处罚情况和执行情况通知其家属，在未穷尽以上通知方式的情况下，直接采取邮寄方式通知的做法欠妥，应当认定为通州公安局在行政执法中存在瑕疵行为，在今后工作中应当注意加以改进。

综上所述，通州公安局依法具有对周**的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。周**的诉讼请求无事实及法律依据，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周**要求撤销南通市通州区公安局作出的通公（潮）行罚决字（2014）2104号行政处罚决定书的诉讼请求。

上诉人诉称

周**上诉称，2013年7月，其因本人和女儿有房被拆未能得到安置和补偿，且有店面房未得到政策上的补偿的安排的情况下，正常上访，并无违法行为；对于训诫书前两次确实不知情，也未去过府**出所，第三次训诫书我仅在上面签了名，其余内容并不知道。请求撤销原审判决，并撤销被上诉人的行政处罚决定。

被上诉人辩称

被上诉人通州公安局未提供答辩意见。

在周**提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审法院采信的证据和认定的案件事实予以确认。

本院认为

本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行驶应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，周**在行使申诉举报权利时，未依照有关规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访，在中南海周边滞留的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。周**在因同样的行为被训诫后，仍多次实施该行为，属违法情节较重。通州公安局认定周**上述治安违法行为，有当事人陈述、北京市公安局西城分局训诫书等材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，量罚亦属适当。上诉人周**的上诉理由不能成立，本院不予采信。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二十七日