穆**与南通市水利局二审行政判决书

审理经过

穆**因诉南通市水利局行政赔偿一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00125号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审认定，南**利局曾对江苏淮**限公司施工资质进行过备案。2014年6月23日，穆**向南**利局申请公开“南**利局给南通**中心码头的施工单位淮阴水利施工备案的法律与事实依据”。同年7月7日，南**利局作出答复称，根据《南通市水利建设责任主体备案制度》对其进行备案，该制度已在南**利局网站上公开：http：／／www.ntwater.gov.vn／art／2013／4／26／art_16864_1132108.html。穆**所申请的事实依据信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。

7月26日，穆**不服该答复，向原审法院提起行政诉讼。10月11日，原审法院作出（2014）港行初字第00182号行政判决书，认定实行备案制度是南通市水利局履行行政管理职能，加强对水利工程安全监督管理的一种方式，备案行为是典型的行政行为，有关备案的事实依据应当属于政府信息，南通市水利局关于案涉事实依据不属于政府信息的答复违法。据此，判决撤销南通市水利局作出的《政府信息公开答复书》中关于穆**“所申请的事实依据信息不属于政府信息”的答复并责令南通市水利局重新作出答复。

12月6日，穆**向南**利局提交《国家赔偿申请书》，要求南**利局依法对穆**提起的国家赔偿事项给予赔偿。赔偿费用包括：穆**及其委托代理人的误工损失839.6元；交通费200元；打印、复印、邮寄费100元；分摊入本案的律师咨询费5000元，共计6139.6元。同年12月16日，南**利局作出通水政（2014）18号《不予赔偿决定书》，认定根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三条、第四条之规定，穆**的申请不属于行政赔偿的范围。根据《国家赔偿法》第十三条的规定，决定对穆**提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。穆**不服，向原审法院提起诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点在于穆**所申请的赔偿费用是否属于行政赔偿的范围。

《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿中的行政赔偿是指行政机关及其工作人员执行行政职务违法，并给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，由行政机关承担以金钱支付为主要方式的赔偿责任。行政赔偿应当具备以下构成要件：一是侵权的主体必须是行政机关及其工作人员；二是侵权行为必须是在行使行政职权中发生的行为；三是致害行为必须是违法的；四是存在法定的损害事实；五是违法行使职权的行为与损害事实存在法律上的因果关系。本案中，南通市水利局未依法向穆**公开相关政府信息的行政行为已被生效判决确认违法是不争的事实。但并非所有的违法行政行为都必然引发行政赔偿责任。当违法行政行为相对人所主张的损害事实不符合《国家赔偿法》的规定，损害事实不能成立或者损害事实与违法行政行为不存在法律上的因果关系，将不会导致相应的国家赔偿责任。本案中穆**的赔偿主张能否成立可以从以下几个方面予以分析：

第一，南通市水利局违法的政府信息公开答复行为并不发生依法应予行政赔偿的损害事实。《国家赔偿法》第三条和第四条分别规定了行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权，受害人有取得赔偿的情形。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。从以上法律规定可见，适用《国家赔偿法》予以赔偿的应是直接侵犯公民生命健康权和实际财产权的违法行为，且受损的合法权益必须是可以用金钱计算的权益。而本案中行政机关违反《政府信息公开条例》的政府信息公开答复行为，侵犯的是法律所赋予公民的知情权。从知情权的权利性质看，知情权是公民获取、知晓政府信息的权利，该权利不属于人身权、财产权范畴，且与人身权、财产权等在一定程度上可以物化为金钱来修复和补偿的权利具有本质上的区别。从知情权的客体即政府信息本身看，政府信息是以文字、数据、图案等组成的书面材料，《政府信息公开条例》的施行为申请人提供了获取政府信息的途径，即使该政府信息属于申请人依法应获取的而未能获取，申请人的知情权受到侵害，也只是意味着申请人获取政府信息的途径因违法的政府信息公开答复行为暂时受阻。而这一违法行为的后果完全可以通过行政机关重新答复的方式来予以修复。因此，违法的政府信息公开答复行为并不产生需要以金钱来衡量、修复和补偿的损害事实。事实上，本案中人民法院在确认南通市水利局作出的政府信息公开答复违法后，已通过责令南通市水利局重新答复的方式使穆**知情权得以实现。穆**也未能提出南通市水利局作出的政府信息公开答复行为对其造成损害的事实。

第二，穆**主张的赔偿费用与违法行政行为的存在不具有法律上的因果关系。违法行政行为与受损的合法权益必须存在法律上的因果关系是构成行政赔偿的要件之一。这里的因果关系是指违法行政行为与损害的事实之间存在必然的内在联系，违法行政行为必然决定损害结果的发生。从穆**申请赔偿的费用内容看，其所主张的损害事实是因对南通市水利局政府信息答复行为不服，为寻求法律救济而支出的诉讼成本。诉讼成本是公民在法律框架下为维护自身权利所应付出的成本，该付出所对应的是获得法律上的救济。穆**启动诉讼程序依法缴纳的诉讼费用已经人民法院判决由南通市水利局负担，而穆**主张的误工费、交通费、打印复印邮寄费、律师咨询费等不属于必然发生的费用。违法行政行为作出后以上费用是否发生具有不特定性，发生的具体数额也不特定，因此，该损害事实不能认定为与作出的答复行为存在法律上的因果关系。

综上，穆**所主张的损害事实不能成立，南通市水利局作出的被诉不予赔偿决定合法。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》之规定，判决驳回穆**请求确认南通市水利局作出的通水政（2014）18号《不予赔偿决定书》违法并予以撤销的诉讼请求；驳回穆**请求判令南通市水利局赔偿穆**及其委托代理人张**的误工损失209.9元／日＊6日、交通费300元、打印、邮寄、复印费100元、分摊入本案的律师咨询代理费5000元的诉讼请求。

上诉人诉称

穆**上诉称，原审判决适用法律、认定事实错误，程序严重违法。请求撤销原审判决，并在查清本案事实后依法改判。

被上诉人辩称

南通市水利局辩称，其作出的不予赔偿决定事实清楚、适用法律正确、程序合法；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。穆**的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。

在穆**提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审法院审核的证据和确认的案件事实依法予以认定。

本院认为

本院认为，《国家赔偿法》第三条、第四条分别规定了行政赔偿的范围，并对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的行为，规定了受害人有取得赔偿的权利。其中，该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为的情形，受害人有取得赔偿的权利。

对照本案中穆**提出的诉讼请求第二项所依据的事实和理由，可以认定，其在本案中主张的所谓本人误工费、委托代理人误工费、交通费、分摊入本案的律师咨询费等费用，系因其诉南通市水利局信息公开一案即南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00181号行政诉讼案件所产生。因此，判定本案中穆**的诉讼请求能否成立，应当考察其诉讼请求是否属于该法第四条第（四）项规定的情形。

本案中，穆**起诉时提供了《专项法律事务代理协议》、律师费票据复印件各一份，以此证明其向南**利局主张的上述赔偿费用具有事实根据。本院认为，穆**的该主张依法不能成立。理由是，第一，《专项法律事务代理协议》系民事协议（合同）。对于该协议的签订、履行、解除、终止，以及违约责任等条款的约定，纯属协议双方当事人之间的意思表示，与合同以外的其他任何组织、个人或者单位均无关系。穆**在此基础上支付的律师费属于其履行协议的民事行为，该律师费的支付显然不是因南**利局的信息公开行为违法而给穆**所造成的损害后果。因此，穆**因履行该协议而支付的律师费不符合《国家赔偿法》第四条第（四）项规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的其他违法行为的情形。穆**以所谓的受害人身份主张行政赔偿没有法律依据。第二，根据《国家赔偿法》第十二条第一款第（二）项的规定，受害人要求赔偿必须在申请书中载明具体的要求、事实根据和理由。本案中，穆**以《专项法律事务代理协议》、律师费票据主张南**利局应给予国家赔偿，本院认为，该代理协议约定因甲方穆**、张**因位于如皋市九华镇如海村10组房屋及土地被征收拆迁过程中与征收实施单位、地方人民政府、建设项目用地单位等存在的征收拆迁补偿安置纠纷，由乙方北京在明律师事务所指派杨**、宋**律师作为上述法律事务的专项代理人，同时约定了乙方及乙方律师的义务、甲方指定张**为与乙方律师的联系人等条款，同时还约定了甲方委托事项为：为甲方代写相关法律文书；参加听证、调解、诉讼等进行质证、辩论，与征收实施单位、地方人民政府、建设项目用地单位等进行协商征收补偿安置事宜；根据案情需要提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼等法律手段进行维权。根据该约定，穆**向南**利局申请政府信息公开的行为显然不属于履行《专项法律事务代理协议》约定的行为，而纯系穆**的个人行为。故其以《专项法律事务代理协议》及律师费票据主张应由南**利局予以国家赔偿没有事实根据。这一点也可以从南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00181号穆**诉南**利局信息公开答复一案中，穆**并未委托北京在明律师事务所，该律师事务所亦未指派杨**、宋**律师出庭诉讼的事实反过来加以证明。第三，**务院《诉讼费收费办法》仅规定了当事人诉讼应当根据该办法规定交纳诉讼费用，并且规定了诉讼费用的负担，并未规定案件败诉方应当承担胜诉方的误工费、交通费、律师咨询费等费用。何况，穆**以《专项法律事务代理协议》及律师费票据主张应由南**利局予以赔偿的理由，与其在南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00181号一案中并未委托北京在明律师事务所指派律师出庭的客观事实自相矛盾。更与《专项法律事务代理协议》关于其委托乙方专项代理与房屋和土地征收实施单位、地方人民政府、建设项目用地单位等进行协商征收补偿安置事宜等法律事务的约定和承诺相矛盾。理由很简单，南**利局既非房屋和土地征收实施单位、建设项目用地单位，亦非地方人民政府。第四，穆**在申请国家赔偿时虽然提供了赔偿金额明细，但并未提供该赔偿金额明细的事实根据。况且，在南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00181号穆**诉南**利局信息公开答复一案中，穆**并未委托北京在明律师事务所指派律师出庭诉讼。故穆**再以该代理协议及律师费票据复印件主张分摊入本案的律师咨询费5000元没有事实根据。

综上，穆**向南通市水利局主张国家赔偿没有事实和法律依据。南通市水利局作出的不予赔偿决定符合《国家赔偿法》的规定。原审审判程序合法，判决结果正确，应予维持。穆**的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。据此，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人穆**负担。

裁判日期

二〇一五年八月二十四日