大丰市**主委员会与大丰市住房和城乡建设局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告大丰市**主委员会（以下简称恒达业委会）诉被告大丰市住房和城乡建设局（以下简称大丰住建局）、第三人大丰**有限公司（以下简称恒**公司）建设工程规划行政许可一案，本院于2014年8月12日立案受理后，依法向被告大丰住建局送达了行政诉状副本及应诉通知书等。因恒**公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知恒**公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月26日、10月23日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭时原告恒达业委会的委托代理人朱*、张**，被告大丰住建局的委托代理人徐**、陆*，第三人恒**公司的委托代理人徐**到庭参加诉讼。第二次开庭时原告恒达业委会的委托代理人朱*、卢**，被告大丰住建局的委托代理人徐**、陆*，第三人恒**公司的委托代理人徐**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年2月，第三人恒**公司向被告大丰住建局提出申请，要求核发该公司开发的位于恒达小区西北角20号楼的建设工程规划许可证，并提交了建设工程规划许可申请书、建设项目申请报告、建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程设计方案，工程施工图纸设计文件审查合格书、修建性详细规划总平面图等材料。被告大丰住建局经审查认为，第三人恒**公司提供的材料符合相关规定和设计要求，遂于2014年5月9日向第三人恒**公司核发了编号为320982201410126的《建设工程规划许可证》。该证标明的建设项目为恒达20号楼，建筑面积为9252.47平方米，层数为北侧四层、南侧三层，建筑性质为商业。

被告大丰住建局向本院提供了作出上述规划行政许可的证据如下：

1、建设工程规划许可证，拟证明被诉的具体行政行为；

2、建设工程规划许可申请表、申请报告，拟证明第三人向被告申请建设工程规划许可；

3、大计投（2005）79号立项批复文件，拟证明第三人申请规划许可的建设项目具有建设项目批准文件；

4、大土国用（2008）第3115号国有土地使用证和建设用地规划许可证，拟证明第三人拥有使用土地的权利；

5、建设工程设计方案，拟证明被告审查了建设单位提交的设计方案；

6、大*（2013）第1212号建设工程施工图审查合格书，拟证明第三人提交的工程施工图文件经有关部门审查符合国家规定；

7、经过公告、听证等程序，且已经市政府审批通过的2006年恒达小区建设项目修建性详规、总平面图等（含19号楼建筑工程规划许可证），拟证明被告向第三人核发涉案建设工程规划许可证符合2006年修建性详规要求，2006年规划调整的程序合法；

8、2004年的修建性详规及总平面图，拟证明恒达小区20号楼地段最初规划即为商业四层，不存在原告所主张的三层综合商业楼之说；

9、涉案建设工程20号楼的建筑规划图，拟证明被告许可第三人建设的20号楼与2006年修建性详规比较，用途、层数不变，建筑面积略有减少，建设用地在红线以内，不涉及重大事项的改变；

10、建筑设计方案节能设计审查表、防空地下室建设或缴费审查材料，拟证明涉案建设工程符合节能、防空要求。

以上证据均为复印件，与原件核对无异。

法律依据为：

1、《中华人民共和国城乡规划法》；

2、《中华人民共和国行政许可法》；

3、《江苏省城乡规划条例》。

原告诉称

原告恒达业委会诉称，大丰**区住宅于早年建成，业主均已入住。业主购买该小区住宅时，第三人向业主提供的资料显示，该小区西北区为休闲、娱乐、购物一体的多功能综合非住宅建设。经查，西北区原规划建一幢层高为三层的多功能综合商业楼。该小区北侧东部原规划为高层商用建设，后被告就该区域改变原规划，许可第三人建小户型高层住房，第三人据此建成了卫、厨配套的住宅用房19号楼，住户利用层高隔为两层，入住141户业主，明显增加了小区容积率，给小区业主带来严重的环境、绿化、消防、车位、通道等恶劣影响，小区业主反映强烈。案涉西北区匡地多年未建，依法应报国土部门收回，但被告无视小区业主利益，改变原规划，再次许可第三人建与19号楼相同的名为商铺实为小户型的住宅，且许可前未组织听证，其行为违法。原告按程序成立，依法经备案，代表小区多数业主的意愿，维护小区多数业主的利益，有权依法提起诉讼。现请求依法撤销被告向第三人颁发的建设工程规划许可证。

原告向本院提供的证据如下：

1、恒达业委会章程、备案表、业主代表大会会议记录及提案等，拟证明原告恒达业委会系依法成立，经业主授权可代表小区全体业主维权，具有诉讼主体资格；

2、涉案的建设工程规划许可证及附件，拟证明被告作出的该次规划许可改变了原规划，其行为违法，故要求撤销；

3、20号楼的设计方案，拟证明该设计方案是2013年编制的，非2006年修建性详规调整时的设计方案；

4、原告从被告或第三人处取得的20号楼及小区其他区域示意图、配电方案设计图、售房宣传资料及图片等，拟证明恒达小区西北角原一直规划为建一幢三层商业综合楼，无建南三北四两幢楼的说法，被告向法庭提供的标有“4F”的小区规划总平面图是假的；

5、2011年8月3日的听证会记录及录音光盘、西北角拟调整方案图，拟证明恒达小区西北角在2011年8月前并未确定建南三北四的商业楼，一直为拟建三层商业综合楼。

以上证据均为复印件，与原件核对无异。

6、出庭证人孙*、姚*、陈*所作证言，拟证明被告作出的涉案建设工程规划许可改变了2006年的修建性详规。

被告辨称，一、原告恒达业委会不具有行政诉讼的主体资格。业主委员会是根据《物业管理条例》而成立的小区自治机构，该条例第十九条规定，“业主委员会不得从事与物业管理无关的活动”，对照《行政诉讼法》、《民事诉讼法》的规定，业主委员会不符合其他组织的条件，且原告本次诉讼亦未得到小区三分之二业主的授权。二、被告的行政许可行为符合法律规定。被告具有核发建设工程规划许可证的法定职责。被告核发涉案许可证之前已依法审查了第三人提交的各项材料，第三人的申请符合法律法规规定的核发许可证的要求。被告本次核发的许可证也不存在改变原规划的情形，被告许可第三人建设的20号楼未改变原规划，建设项目的性质、用途、层数不变，许可建筑面积略有减少，建筑物的长度、宽度在规划红线以内。被告行政许可行为的程序合法，本次许可不涉及重大事项的改变，不存在法定的听证事由。综上，原告诉讼主体不适格，被告作出的被诉具体行政行为在实体、程序等方面均无违法之处，请求法院驳回原告的起诉。

被告辩称

第三人恒达置业公司述称，恒达小区20号楼的建设工程规划

许可证是我公司依法申请，经被告审查后发放的，符合2006年的详规，是合法的。原告称19号楼改变规划用途不是事实，购房人签订的合同都是商业用房，不是住宅，20号楼的规划也是商业用房。原告诉讼主体有问题，其未得到该小区三分之二以上业主的授权，原告的诉求应予驳回。

第三人恒达置业公司未提供证据。

经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1建设工程规划许可证的真实性、关联性无异议，但对其合法性提出异议，认为被告没有依照法定的程序作出该许可证，原告据此要求撤销。对证据2的真实性无异议，但对申请表上附贴的示意图的合法性有异议，该示意图未完整地连接在一起，不是一个整体，是后来完成的。对证据3的真实性无异议，但认为这是对整个地段土地的许可，并非是指讼争的地段，与本案没有关联性。对证据4的合法性无异议。对证据5的合法性有异议，认为这是第三人本次申请发放许可证的设计方案，不是2006年调整规划时确定的。对证据6工程施工图设计文件审查合格书的真实性无异议，但它不是行政许可作出的依据。对证据7的真实性、关联性、合法性没有异议，但对被告用于证明其目前许可第三人建设是依据该修建性详规的表述有异议，2006年的修建性详规修改的是21-24号楼由商业改为住宅，对讼争的小区西北区地段没有进行修改。对19号楼的规划许可证附件的真实性无异议，被告批准第三人19号楼建成4层商业用房，但19号楼建成后，除底层为个体工商户用于经营外，2-4层均被居民一隔二变成小户型住宅，业主增加一倍。被告只顾批准，不顾后果。现再次许可第三人在20号地段建与19号楼相同的户型，名为商业，实为住宅，结果必然增加小区的容积率。对2006年规划调整前公示牌的真实性没有异议，但该公示牌是反映的21-24号楼改商业为住宅，该项公示没有涉及到20号地段。被告提供的2006年修建性详规总平面图，与原告所持四份图纸不一致，原告所持图纸反映该地段规划建一幢三层综合商业建筑，非被告图纸反映的建两幢且有四层的建筑，说明被告的本次许可改变了原规划。对证据8无异议。对证据9，第三人拟建的20号楼为普通商铺建筑，与原规划图所示该处有地下车库不同。对证据10节能设计审查表、防空审查材料没有异议。

第三人恒达置业公司对被告所举证据无异议。

被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但认为业主委员会不属于依法登记的其他组织，根据《物业管理条例》的规定，业委会只能从事与物业管理有关的活动，不能作为本案利害关系人提起行政诉讼，且原告起诉未经小区三分之二以上业主授权。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，原告没有证据证明该许可证的发放存在违法之处及有改变原规划情形的存在。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为是开发商申请许可时提交的设计方案，该方案符合2006年修建性详规的要求，原告诉请撤销涉案规划许可无理由。对证据4有异议，2006年修建性详规是对恒达小区西侧商业区的整体调整，不仅仅是21-24号楼，也包括20号楼地段；原告所持4份小区20号楼及小区其他区域规划示意图上均无被告的“图纸审核专用章”，不能证明是经被告审批的图纸，不具有法律效力。配电方案设计图非被告提供，不能证明本案事实；20号楼为整体建筑，并非两幢；第三人的售房宣传资料均系2006年之前的，不具备法律效力。对证据5认为与本案无关联，因第三人的该次规划调整申请未获被告批准。对证据6认为，原告方的三名证人当庭所作证言主要反映的是证人参加听证会时所了解的相关小区规划情况，不能证明被告作出的涉案规划许可改变了2006年的修建性详规。

第三人恒达置业公司对原告所举证据发表如下质证意见：供电局的两份配电方案图纸是我公司当时提供的，我公司向供电局提供图纸是示意性的，因房屋还没有建。售房宣传图纸是我公司2006年之前所发，最终的图纸应以规划部门批准的为准。2011年8月3日召开规划调整听证会是事实，但该次申请未获得批准。对原告的诉讼主体资格有异议，因原告没有得到小区三分之二以上业主的授权。对原告所举其他证据的质证意见同被告的质证意见。

经核查并结合原、被告及第三人对证据的质证意见，本院对证据确认如下：

被告所举证据1-10均具有真实性，且与本案具有关联作用，本院均予以采信。原告称被告提交的2006年修建性详规总平面图是假的，无相应证据证实。原告所举证据1-3具有真实性，本院予以确认。原告所举证据4中的售房宣传资料、配电方案设计图与本次行政许可无直接关联，本院不予采信。原告提供的20号楼及小区其他区域的四份规划示意图，除未标注“4F”外，与被告批准的规划图纸内容相一致，本院确认其真实性。原告所举证据5与本案无关联性，本院不予采信。原告方的三名证人当庭所作证言不能证明被告作出的涉案规划许可改变了2006年的修建性详规。

本院查明

经审理查明，大丰**新城小区（以下简称恒达小区）坐落于大丰市区黄海东路南侧，该小区由第三人恒达置业公司开发建设。2004年6月，第三人恒达置业公司竞标取得了地号为4-18-2（原大中轧花厂地块）的国有土地使用权，原大丰市规划建设局于2004年6月25日向第三人核发了编号为2004054的《建设用地规划许可证》，该证许可的用地面积为63800平方米。第三人对该地块拥有开发建设权。2004年12月，第三人委托设计单位编制了建设项目规划总平方案，报请被告审定，后经大丰市政府审批形成了2004年建设项目修建性详细规划方案，该修建性详细规划总平面图载明：恒达小区西侧从南到北均为商业区，其中，涉讼的小区西北角为“商业D区4层”。2005年8月17日，大丰**委员会作出《关于同意大丰**有公司开发建设原轧花厂地块二期商住楼项目立项的批复》，同意第三人实施所报项目。至此，第三人开始对恒达小区分步进行开发建设。2006年12月，第三人向被告申请变更建设项目的规划方案，要求将恒达小区西区原规划的商业区进行部分调整，部分变更为住宅，部分仍为商业。被告经组织听证、履行批前公示（20号楼包含在公示建筑之内）等程序后，报经大丰市政府审批，形成了2006年的恒达小区建设项目修建性详细规划方案。该修建性详细规划总平面图载明：西区南侧规划为21号-24号计4幢商住楼，西区西北角规划为20号集中商业（楼），南侧3F、北侧4F。20号楼规划的总建筑面积为11942.94平方米。2008年12月，大丰市政府向第三人颁发了恒达小区西北角地块的《国有土地使用证》，该证载明的土地使用权面积为8218平方米。恒达小区累计规划许可建设24幢建筑物，2014年5月之前，恒达小区的其他23幢建筑物均已竣工并已交付使用。2014年2月，第三人向被告申请核发恒达小区20号楼的建设工程规划许可证，同时向被告提交了建设工程规划许可申请报告、建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用证、20号楼建设工程设计方案、建设工程施工图文件审查合格书、2006年建设项目修建性详细规划等相关材料。被告审查认为，第三人提交的上述申报材料符合申办建设工程规划许可证的要求，申报的建设项目不违反2006年的修建性详细规划，遂于2014年5月9日向第三人核发了建字第320982201410126号《建设工程规划许可证》。该许可证显示，项目名称恒达20号楼，建设位置黄海路南侧，建筑面积9252.47平方米，建筑性质为商业。原告认为，被告的本次规划许可改变了原建设项目规划，西北角原规划为一幢三层商业综合楼，现被告许可第三人建南三北四两幢建筑，将会产生增加小区容积率、损害小区业主利益的恶劣后果，其许可行为不合法，故请求法院依法予以撤销。

另查，原告恒达业委会依法成立于2011年12月，且于同月报请大丰**办公室备案。业委会章程第4章第14条对业主委员会的权利义务作了明确规定。在年度业主大会上，业主授权业主委员会采取多种形式维护小区业主的权利。

本案的争议焦点是：1、原告恒达业委会是否具有诉讼主体资格？2、被告作出的涉案规划许可是否改变了原建设项目的规划，其许可行为是否合法？

本院认为，一、关于恒达业委会的主体资格问题。因业主委员会是由小区内产权人、使用权人通过产权人大会选举产生，代表该物业区域内产权人、使用权人实施物业管理的主体，是业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主，对内具体实施与物业管理有关的行为，即具有全面负责整个小区共同财产的管理、维护业主利益的职能，其行为的法律效果及于全体业主，业主委员会应归属于其他组织。本案中，恒**会系合法成立且已报大丰**办公室备案，其章程内容亦明确了业委会的权利，被告许可第三人建设的20号楼位于恒达小区西北角，与恒达小区的业主之间存有相邻权关系。恒达业委会代表小区业主提起本案诉讼，其原告诉讼主体资格适格。二、关于被告作出的规划行政许可是否合法的问题。被告大丰住建局具有作出建设工程规划许可的法定职权。2014年2月，第三人向被告申请核发恒达小区20号楼建设工程规划许可证时所提交的：建设工程规划许可申请报告、建设项目立项批复、建设用地规划许可证、国有土地使用证、20号楼建设工程设计方案、建设工程施工图文件审查合格书、2006年建设项目修建性详细规划等相关材料，均符合《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等相关法律法规的规定。2006年10月，被告将经审查的修建性详细规划、恒达世纪新城工程设计方案修改后的总平面图在建设项目所在地进行了公示，涉讼的20号楼也在公示建筑之内。被告经审查认为，第三人本次申请许可的事项均符合2006年修建性详细规划对恒达小区建设项目的规划设计要求，拟建建筑物的性质、层数未发生改变，建筑用地未超许可用地规划红线，许可的建筑面积比原规划减少了两千多平方米，即建筑用地面积略有减少，未损害小区业主的利益，反而对小区环境有利。被告的本次行政许可，未改变2006年的恒达小区建设项目修建性详细规划。因2006年修建性详细规划已经过听证、批前公示等程序，本案涉诉规划许可的建设面积略有调减有利于业主利益，故被告许可前无须组织听证。被告作出的被诉具体行政行为，符合建设工程规划许可证核发程序的规定。综上，原告要求撤销被告作出的建设工程规划许可理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第二款，最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告恒达业委会的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告恒达业委会负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十一月十日