杨**与宿迁市城市管理行政执法局行政强制再审复查与审判监督行政裁定书

审理经过

再审申请人杨**因与被申请人宿迁市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）不服强制拆除一案，宿迁市宿城区人民法院于2014年7月23日作出（2014）宿城行初字第0011号行政判决。杨**不服，向本院提起上诉。本院于2014年10月15日作出（2014）宿中行终字第00047号行政判决，已经发生法律效力。杨**仍不服，向本院申请再审。本院依法作出合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明

一审法院审理查明，杨**从案外人王**处购买位于宿城区幸福街道幸福居委会宅基地一处，一直未取得土地使用权证。2005年4月杨**未取得建设工程规划许可证在该地块上建房。2013年4月16日市城管局作出宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定，认定杨**无建设工程规划许可证建设房屋147.54平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限杨**三日内拆除该违法建设。杨**对该处罚决定不服提起行政诉讼。宿**民法院于2013年9月29日作出（2013）宿城行初字第0017号行政判决，驳回杨**的诉讼请求。杨**不服，提起上诉，江苏省**民法院于2013年12月26日作出（2013）宿中行终字第0031号行政判决，驳回其上诉，维持原判。2014年4月4日市城管局向杨**送达宿城管催字（2014）第0000620号催告书，责令杨**自接到催告书之日起三日内自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除。杨**接收了催告书，但拒绝在送达文书上签名。当天，市城管局将催告书的主要内容在杨**住处附近电线杆上予以张贴公告。因杨**在催告期限内未能自行拆除，市城管局于2014年4月11日作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定。

一审法院认为

一审法院认为，市城管局是经省政府批准，宿迁市人民政府依法设立的工作部门。根据**务院、省政府和市政府的有关规定，宿迁市系相对集中行使城市管理行政处罚权试点城市，由市城管局相对集中行使城市管理行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。据此，市城管局有权对查处的违法建设行使相对集中行政强制措施权。

《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈**和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”杨**未主动履行生效的行政处罚决定书确定的义务，市城管局依法进行了催告、公告，限期其自行拆除上述违法建筑，杨**在催告和公告的期限内没有陈述申辩，也未主动履行义务，市城管局遂作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定。**管局作出的强制拆除决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回杨**要求撤销被告市城管局作出的宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由杨**负担。

二审上诉人诉称

上诉人杨**上诉称：1.被上诉人市城管局不具有作出强制拆除决定的职权；2.被上诉人在作出强制拆除决定前没有依法进行催告，没有保障上诉人陈述、申辩的权利；3.催告书要求上诉人在3日内履行义务，时间太短，违反行政强制法的规定。综上，一审判决错误，请求二审改判并撤销被上诉人作出的强制拆除决定。

二审被上诉人辩称

被上**管局答辩称：1.被上诉人具有对涉案房屋作出强制拆除决定的主体资格；2.被上诉人在作出强制拆除决定前依法作出了催告书，并依法进行了送达和公告。上诉人在规定的期限内没有履行拆除违法建筑的义务，被上诉人在此情况下作出强制拆除决定，程序合法。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审法院查明

二审查明的案件事实与一审一致。

二审法院认为

二审法院认为，一、关于市城管局是否具备作出强制拆除决定的职权问题。《国**制办关于在江苏省宿迁市开展相对集中行使行政处罚权试点工作的复函》第一条规定：“江苏省人民政府可以在宿迁市开展相对集中行使行政处罚权试点工作。”该函第二条第（二）项规定：“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《中华人民共和国强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”据此，被上**管局具有对违法建设进行查处和实施有关强制措施的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定了强制拆除违法建设由县级以上人民政府责成有关部门实施，但县级以上人民政府以何种形式责成具体哪个部门实施，法律未作明确规定。对此，人民政府既可就个案作出决定，也可以规范性文件加以明确。本案中，宿迁市人民政府在2008年1月16日作出《关于同意授权市城市管理行政执法局强制拆除有关违法建设的批复》，明确规定城市规划区内经城乡规划主管部门责令限期拆除，但当事人逾期不拆除的违法建设由市城管局强制拆除。该文件的实质是宿迁市人民政府依照城乡规划法的规定，责**管局承担城市规划区内违法建设的强制拆除工作。因此，市城管局对城市规划区内逾期不拆除的违法建设负有强制拆除的职责。

二、关于市城管局作出强制拆除决定是否符合法定程序问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被上**管局在2013年4月16日已对上诉人杨**未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为作出了行政处罚决定，认定上诉人所建房屋系违法建筑，并限三日内拆除。杨**对该行政处罚不服，向人民法院提起行政诉讼。一二审法院经审查认为，市城管局作出的责令杨**拆除房屋的行政处罚决定合法，驳回了杨**的诉讼请求。因杨**在行政判决生效后仍不主动履行义务，市城管局在2014年4月4日作出催告书并依法进行了送达和公告，要求杨**限期拆除违法建筑。因杨**在期限内未陈述、申辩也未履行拆除义务，市城管局遂于2014年4月11日作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定。**管局作出的强制拆除决定程序合法，适用法律正确。上诉人称市城管局在作出强制拆除决定前没有催告和公告，与已查明事实不符，本院不予采纳。上诉人还提出催告书给予当事人履行义务的期限只有三天，不符合强制法的规定。经查，对于行政机关的强制执行，法律没有规定催告当事人履行义务的具体期限，故上诉人的该主张没有法律依据，本院亦不予采纳。

本院认为

综上，被上**管局作出的强制拆除决定有事实和法律依据，一审认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨**负担。

再审裁判结果

再审申请人杨**申请再审称：一、被申请人无作出《强制拆除决定书》并实施强制执行行为的职权，二审法院认定人民政府可以规范性文件的方式将区域内的强拆职权授权给城管局的认定无法律依据。根据《城乡规划法》第六十八条的规定，作出强拆决定并组织强拆的主体是县级以上人民政府，不是本案被申请人。二审判决认定宿迁市人民政府作出的《关于同意授权市城市管理行政执法局强制拆除有关违法建设的批复》，该批复的实质是宿迁市人民政府依照《城乡规划法》的规定，责**管局承担城市规划区内违法建设的强制拆除工作，市城管局有强制拆除的职责。该认定无法律依据，且明显违法。该批复是市政府对被申请人的一个行政授权文件，行政授权必须要有明确的法律、法规的依据，而该批复没有相关法律法规依据。本案中，被申请人也未以宿迁市人民政府的名义作出《强制拆除决定书》，而是以自己的名义作出，故也不符合行政委托的形式和要求。该批复既不是行政授权也不是行政委托，它的法律性质根本无法定位，不具有合法性，不应认定被申请人享有强制职权。二、被申请人作出强制执行决定程序违法。1、未催告、未保证申请人陈述、申辩权利，一审法院认定被申请人进行了催告、公告的内容属认定事实错误。2、按照被申请人提交的催告书内容显示，其设定的履行义务期限是3日，时间过短，违反了《行政强制法》第五十四条之规定。三、被申请人在申请人复议、诉讼期间实施强拆行为违法，原一、二审法院对此未予认定。被申请人于2014年4月11日作出《强制拆除决定书》，申请人于4月12日申请行政复议，被申请人在复议、诉讼期限未届满之前强制拆除申请人房屋，违反了《行政强制法》第四十四条之规定。四、申请人的建房行为并未达到“给城市规划造成严重影响且无法采取改正措施”的情形，被申请人对涉案房屋进行强拆违反了行政执法适当性及执法目的合法性原则。申请人的房屋所使用的土地并不存在占用道路、广场、绿地、压占地下管线等行为，能正常使用使用十年说明没有被申请人所称的“严重影响规划”，被申请人称申请人房屋影响规划的原则是因为房屋征收。《行政执法程序规定》第十九条规定，行政执法行为应有明确、合法的目的。本案诉争纠纷源于拆迁纠纷，应依据“先补偿，后拆迁”的基本原则，在取得被拆迁人的同意、给予充分补偿的基础上，才能进行房屋拆迁，而不是通过强行拆除的方式规避拆迁的法律程序，滥用行政职权，损害申请人的合法权益。五、被申请人未有风险评估和相关应急预案。拆除违法建筑涉及当事人的重大人身和财产权益，作出强制拆除时，政府应组织相关部门共同实施，在组织实施前，依据《中**办公厅、国**公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（施行）》的规定，应制定有效的社会稳定风险评估方案，应急工作预案，安全保证措施等，而被申请人未进行风险评估、未制定相关预案。综上，请求对被申请人行政行为的合法性进行全面审查，依法纠正错误判决，保护申请人的合法权益。

被申**城管局未提出意见。

本院审查查明的事实与一、二审查明事实一致。

本院认为，关于被申**城管局是否享有作出强制拆除决定及强制拆除的行政职权问题。根据《国**关于在江苏省宿迁市开展相对集中行使行政处罚权试点工作的复函》第一条规定：“江苏省人民政府可以在宿迁市开展相对集中行使行政处罚权试点工作。”该复函第二条第（二）项规定：“集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”根据上述规定，被申**城管局具有对违法建设进行查处和作出行政强制拆除决定的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”明确授予行政机关有强制执行权。最**法院2013年3月27日《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。该批复明确了行政机关有强制执行权。因此，市城管局对城市规划区内逾期不拆除的违法建设负有强制拆除的职责。

关于被申请人作出强制执行决定程序是否违法问题。被申请人于2013年4月16日对申请人未取得建设工程规划许可证建设房屋行为作出了行政处罚决定，认定申请人所建的房屋是与违法建筑，限其三日内拆除。申请人对该行政处罚决定不服，向人民法院提起行政诉讼，法院认为被申请人作出的行政处罚决定合法，驳回了申请人的诉讼请求。因申请人不主动履行义务，被申请人于2014年4月4日作出催告书并依法进行了送达和公告，要求申请人限期拆除违法建筑。申请人在期限内未陈述、未申辩，视为放弃权利。因此，申请人主张被申请人未催告、未保证其陈述、申辩权利无事实依据。对于申请人提出被申请人设定的履行义务期限是三日，违反了《行政强制法》第五十四条的规定问题。根据《行政强制法》第五十四条的规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应该催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象为不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”该条款针对行政机关申请人民法院强制执行，不适用本案，本案是行政机关强制执行，《行政强制法》对当事人履行义务的期限未作规定。因此，该主张不能成立。

关于被申请人在申请人复议、诉讼期间强制拆除行为是否违法问题。申请人认为其在申请行政复议、诉讼期限未届满之前强制拆除申请人房屋，违反了《行政强制法》第四十四条的规定。该条款没有明确禁止如当事人提出复议或提起行政诉讼即不得强制执行。根据《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。本案也不具备停止行政行为执行的情形。

关于被申请人强制拆除行为是否违反了行政执法适当性和执法合法性问题。被申请人是在对征收故黄河雄壮河湾北岸危旧片区改造b标段房屋合法性检查中发现申请人违法建设147.54平方米房屋一处，对于该违法建设作出行政强制的具体行政行为，其目的是为了加强城乡规划管理，改善居住环境，被申请人执行具有合法性。对于申请人的违法建设，被申请人在实施行政强制过程中没有滥用职权、超越职权，执法主体合法，程序合法，适用法律正确，不违反执法适当性原则。

关于被申请人是否应进行风险评估和制定应急预案问题。申请人提出被申请人组织强制实施前，应依据《中**办公厅、国**公厅关于建立健全重大决策社会稳定丰县评估机制的指导意见（试行）》的规定，进行社会稳定风险评估，制定应急预案，确保社会和谐稳定，而被申请人没有进行风险评估，也未制定应急预案。该指导意见规定的评估范围是：凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，党政机关做出决策前都要进行社会稳定风险评估。而本案拆除杨**的违章建设属于个案，不涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，因此，申请人该主张不能成立。

综上，再审申请人杨**的申请理由不能成立，不符合法律规定的再审条件。依照最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条的规定，裁定如下：

驳回再审申请人杨**的再审申请。

本裁定送达后即发生法律效力。

裁判日期

二〇一五年三月二十日