吴**与暨诉讼代表人吴*行政复议申请决定书》及送达回证一案一审行政判决书

审理经过

原告吴*等七人不服浙江省人民政府作出的浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，于2014年5月5日向本院提起诉讼。本院于2014年5月8日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告吴*等七人的诉讼代表人吴*、吴**、宣**、吴**、吴**及其委托代理人朱**、万**，被告浙江省人民政府的委托代理人白**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年4月23日，浙江省人民政府作出浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，认为：根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见明确，项目用地按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用。因此，土地预审行为没有对申请人吴*等七人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回吴*等七人的行政复议申请。

被告在法定期限内向本院提供的证据有：

1、行政复议申请书；

2、原告身份证；

3、告知书；

证据1-3证明被告于2014年3月3日收到原告提交的行政复议申请书及有关证据材料。

4、行政复议答复书；

5、《建设项目用地预审申请表》及《建设项目用地初审意见表》；

6、《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》（浙土资预［2009］151号）；

证据4-6证明被告作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，证据确凿。

7、浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明被告作出复议决定并向原告送达。

上述证据均系复印件。

原告诉称

原告吴*等七人诉称，2014年2月20日，浙江省国土资源厅向原告以《告知书》的方式公开了《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》（浙土资预［2009］151号）文件。现该油管与原告房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》（GB50253-2003）4.1.5第一款中规定的成品油管道距民房不宜小于15米的安全距离，对原告的房屋及家人构成严重威胁。浙江省国土资源厅作出的审批，与原告存在法律上的利害关系，没有征求原告的意见，违反了《行政许可法》第36条、第47条以及《**务院全面推进依法行政实施纲要》第20条的规定。原告认为该行为严重损害了原告的合法权益，依据《行政复议法》的规定，已向被告申请复议。被告于2014年4月23日作出了《驳回行政复议申请决定书》（浙政复［2014］88号），原告不服，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条的规定，特提起起诉。请求依法撤销浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告重新作出行政复议决定。本案诉讼费用由被告承担。

原告向本院提供的证据有：

1、浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告在申请行政复议后，被告作出驳回行政复议申请的决定，原告对该决定不服，提起诉讼。

2、邮寄封面凭证，证明原告收到被告作出驳回行政复议决定书的相应的时间。

3、浙江省国土资源厅浙土资预［2009］151号文件，证明浙江省国土资源厅对中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目曾经作出过预审意见。

4、浙江省国土资源厅2014年2月20日告知书一份，证明原告为了解相应的预审意见申请信息公开，浙江省国土资源厅依法对浙土资预［2009］151号文件进行了公开并将相关文件邮寄给原告。

5、吴*等七户村民的诸暨市规划设计院的设计图一份，证明该成品油管道与原告房屋实际的相关的情况。

6、四联村部分房屋离甬绍金衢成品油管道距离测量表，证明该油管距离达不到国家的安全距离标准15米的安全距离。

7、原告6人的乡村建设规划许可证和另一原告的相应的补偿协议书，证明原告房屋有合法的权属证明。

上述证据均系复印件。

被告辩称

被告浙江省人民政府答辩称：1、原告不服浙江省国土资源厅作出的《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》（浙土资预［2009］151号），申请行政复议。根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见明确，项目用地按法定程序和审批权限报批，未经批准，不得使用。因此，土地预审行为没有对原告的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。2、2014年3月3日，被告收到原告的行政复议申请，同年4月23日作出浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，程序合法。3、原告认为浙江省国土资源厅的土地预审行为损害其合法权益，该主张没有事实和法律根据，其起诉理由不能成立。综上所述，浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请人民法院依法予以维持。

庭审中，对被告提供的证据，原告质证如下：证据1-3无异议；证据4真实性无异议，合法性与关联性有异议；证据5真实性无异议，合法性有异议；证据6真实性无异议，合法性有异议；证据7真实性、关联性无异议，合法性有异议。

对原告提供的证据，被告质证如下：证据1-4无异议；证据5-6真实性无法判断，与本案无关；证据7真实性无异议，但与本案无关。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据1-3与原告提供的证据1-4各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告提供的证据4-6能够证明复议被申请人在行政复议程序中提交了相关材料及意见，予以采信；被告提供的证据7系本案被诉具体行政行为，与原告提供的证据1一致，予以采信。原告提供的证据5-7与本案无关，不予采纳。

本院查明

经审理查明，因中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施项目建设需要，中石**分公司及其下属有关分公司分别向项目途径地区的县（市、区）国土资源管理部门提出建设项目用地预审申请，经县（市、区）、市两级国土资源管理部门同意，上报浙江省国土资源厅审批。2009年7月26日，浙江省国土资源厅向中石**分公司作出浙土资预［2009］151号《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》，预审意见为：1、甬绍金衢成品油管道工程起于浙江省宁波市北仑区的算山首站，止于浙江省衢州市龙游末站。线路途径宁波市的北仑区、镇海区、江北区和余姚市；绍兴上虞区、绍兴县、诸暨市；金华市的金东区、婺城区和浦江县、义乌市；衢州市的龙游县。全线长418公里。沿线共建油库5座，阀室16室。2、项目拟占用土地42.0195公顷，其中：农用地32.6551公顷（耕地31.6269公顷，基本农田26.0057公顷，标准农田9.4724公顷）；建设用地6.3381公顷；未利用地3.0263公顷。土地利用总体规划确定的用途为建设用地区和基本农田保护区、建设用地等。项目符合国家供地政策和要求，原则同意以出让的方式供地。3、应严格按照国家和省的有关规定合理确定项目用地规模，按节约、集约用地和不占或尽量少占基本农田的原则，进一步优化工程设计。确实无法避让基本农田（标准农田），建议采取移土培肥方式造地或改造低产田。因项目用地不符合土地利用总体规划，需按《土地管理法》的有关规定和程序调整土地利用总体规划，规划调整方案（含基本农田补划方案）需随项目建设用地材料报国土资源部审批。4、项目涉及占用的耕地应按“占多少，恳多少”的原则进行补充。耕地补充和基本农田（标准农田）补划（补建）所需资金由你单位负责尽快落实，并列入建设项目总概算。5、应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行安置补偿，项目用地按法定程序和审批权限报批。未经批准，不得使用。在申请农转用和征收同时须将标准农田补建落实方案一并报省厅确认。6、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，本文件有效期至2011年7月26日。

2014年2月28日，吴*等七人向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙土资预［2009］151号《关于中石化浙江甬绍金衢成品油管道工程及配套油库设施建设项目用地的预审意见》。2014年4月23日，浙江省人民政府作出浙政复［2014］88号《驳回行政复议申请决定书》，以土地预审行为没有对申请人的权利义务产生实际影响、不属于行政复议法规定的可以申请行政复议情形为由，决定驳回吴*等七人的行政复议申请。吴*等七人不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十一条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。第十四条规定，预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。第十五条第二款规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。据此，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不直接导致土地所有权与使用权的变更，其主要功能在于保障土地利用总体规划的贯彻落实。本案中，被复议土地预审行为并没有改变相关土地的权属状况，预审意见中亦明确“应依法对项目拟占用土地的原所有者和使用者进行补偿，项目用地按法定程序和审批权限报批。未经批准，不得使用”；另，原告诉称涉案项目输油管道与原告房屋的距离达不到《输油管道工程设计规范》中规定的安全距离，对原告的房屋及家人构成严重威胁，但被复议土地预审行为并没有就涉案项目输油管道的具体走向和路线作出明确。综上，被复议土地预审行为并没有对吴*等七人的权利义务产生实际影响，浙江省人民政府决定驳回吴*等七人的行政复议申请，并无不当。吴*等七人的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告吴*等七人的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告吴*等七人负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行**湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年七月三十日