杭州**有限公司与李*一案一审行政判决书

审理经过

原告倪**、李*、江*、魏**和原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*不服被告杭州市萧山区住房和城乡建设局（以下简称“萧山住建局”）城建行政确认行为，分别于2014年8月27日和10月29日向本院提起行政诉讼，本院于同年12月31日合并立案受理后，于2015年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月20日公开开庭审理了本案。原告倪**、李*、江*、魏**及原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*共同委托代理人陈**，被告萧山住建局委托代理人孙**、戴**，第三人杭州**有限公司（以下简称“多**公司”）委托代理人王*均到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江**民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。

被告萧*住建局于2011年12月27日作出萧备案字（2011）0365号《杭州市萧*区建设工程竣工验收备案证明书》（以下简称“《备案证明书》”），内容为：“*景海湾（暂名）配套房产（A区1-3、8、9#楼）*工程（建设单位多**公司）于2011年12月27日经我局审查，同意工程竣工验收备案。特此证明。”

被告萧山住建局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：

1.《工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《施工图设计文件审查合格书》、《勘察质量检查报告》、《设计质量检查报告》、《工程竣工报告》、《工程质量监理评估报告》、《工程质量监督报告》、《建设工程规划许可证》（正、副本）、萧环检[2011]33号《非工业性建设项目环境保护设施竣工检查意见》（以下简称“《环保检查意见》”）、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》及《使用说明书》，证明被告作出案涉具体行政行为事实清楚，证据完备；

2.《景海湾业主入伙通知书》、入住率证明及沥青库现状照片，证明原告2012年9月已经知晓案涉工程已竣工备案的事实，同时景海湾小区入住率仅为25%，尚未达到环保验收的要求及沥青库停产、拆除的现状；

3.《备案证明书》，证明被告作出案涉具体行政行为的事实。

法律、法规依据：《建设工程质量管理条例》（以下简称“《管理条例》”）第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称“《备案管理办法》”）第三条第二款、第五条、第六条、《关于建设工程项目实行建设工程规划许可证正副本制度的通知》（萧建设规（1999）237号）、《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》（萧**〔2013〕8号）、关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》（萧**〔2014〕66号）。

原告诉称

原告倪**、李*、江*、魏**诉称：四原告系第三人多**公司开发建设的杭州众安-景海湾楼盘业主。2009年3月，杭州市萧山区发展和改革局出具《关于核准建设景海湾配套房产项目的批复》，同意第三人建设景海湾房产项目，要求其向萧山区有关部门办理手续。同年6月，原杭州**建设局向第三人颁发了《建筑工程施工许可证》，同意景海湾项目开工建设。2010年12月，第三人委托杭州市**研究院编制了《景海湾配套房产项目环境影响报告书》。因项目地块北侧有浙江瑞**限公司的沥青搅拌站正在生产经营，该搅拌站与项目围墙最近距离为40米，故报告结论明确要求在沥青搅拌站实施搬迁前，景海湾配套房产项目住宅不得交付。同年12月29日，杭州**境保护局（以下简称“萧**保局”）向第三人出具了《关于景海湾配套房产项目环境影响报告书审查意见的函》，批准了前述环评报告。2011年11月23日，萧**保局经第三人申请，出具了《环保检查意见》，同意景海湾房产项目进入房产预验收程序。同年12月27日，被告经第三人申请，出具了《备案证明书》，同意工程竣工验收备案，由此景海湾房产项目进入到交付使用阶段。2012年9月，第三人向原告等几百户业主发出交房通知书，要求原告等人到指定现场进行房屋交付。但原告等人到达交付现场后发现，小区旁的沥青搅拌站一直存在，景海湾小区投入使用必将严重损害广大业主的身体健康和经济利益，该小区不符合交房条件。同年12月，利益相关人虞赛平等五人不服竣工环保验收行政行为向萧山区人民法院起诉。后萧山区人民法院（2012）杭萧行初字第49号判决认定《环保检查意见》所涉及的环保验收行为不等于正式验收，是先行验收行为，并认定景海湾项目正式投入使用的时间是在正式验收行为之后，而不是出具《环保检查意见》先行验收行为的时间。原告认为，建筑工程竣工经验收合格后方可交付使用，被告应履行对海景湾项目工程竣工验收审批职责。根据《备案管理办法》第五条、《管理条例》第四十九条、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十七条及《浙江省建设项目环境保护管理办法》第三十九条等规定，环境保护验收是建设工程竣工验收的前置条件，被告有责任对景海湾建设工程竣工验收相关文件和材料进行审查，确认是否具备竣工验收备案资格，并作出具体行政行为。但（2012）杭萧行初字第49号判决认定景海湾房产项目先行验收不能等同于正式验收，该房产项目尚不具备竣工验收条件，故被告仅根据第三人提交《环保检查意见》等材料作出案涉《备案证明书》的行政行为是违法无效的。为此向法院起诉，请求判令确认被告作出萧备案字（2011）0365号《备案证明书》的行为无效，并判令被告责令第三人停止使用景海湾房产项目，重新组织竣工验收。

原告倪**、李*、江*、魏**在举证期限内向本院提供的证据材料有：

1.《商品房买卖合同》及身份证复印件各4份，证明原告主体资格；

2.《环境影响报告书》及《关于景海湾配套房产项目环境影响报告书审查意见函》，证明萧**保局在审查时已经意识到沥青厂的存在对景海湾小区的影响；

3.《环保检查意见》，4.（2012）杭萧行初字第49号行政判决书，证据3、4证明《环保检查意见》只是先行验收文件，被告在景海湾房产项目未正式通过环保验收的情况下作出《备案证明书》的行政行为违法，同时该房产无法投入使用；

5.协议书（照片复印件），证明沥青厂在景海湾房产项目竣工验收备案时尚未搬迁；

6.《备案证明书》，证明被告作出的案涉具体行政行为违法；

7.《建设工程施工许可证》，证明被告从颁发《建设工程施工许可证》时就应实施监管。

原告张**、马**、孙**、蒋**、陈**称：五原告系第三人开发建设的杭州众安-景海湾楼盘业主。2014年10月，原告发现被告于2011年12月27日向第三人出具萧备案字（2011）0365号《备案证明书》，通过了景海湾配套房产项目的竣工验收备案。根据《管理条例》、《备案管理办法》等相关法律规定，被告在同意景海湾配套房产项目竣工验收备案前必须对该项目是否已通过规划、消防、环保等验收进行审查，只有在上述项目均已通过验收后，被告才能作出竣工验收备案的具体行政行为。但经原告查询获知，被告作出竣工验收备案行为之前第三人尚未取得景海湾配套房产项目的规划认可文件，同时根据杭州市环保局2006年12月15日发布的《关于取消房地产建设项目竣工环保预验收的公告》，萧**保局作出的《环保检查意见》显然不能作为被告作出竣工验收备案行为的依据，故被告作出案涉《备案证明书》的行政行为违法。为此向法院起诉，请求判令撤销被告于2011年12月27日作出的萧备案字（2011）0365号《备案证明书》。

原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*在举证期限内向本院提供的证据材料有：

1.《商品房买卖合同》及身份证复印件各5份，证明五原告系被告具体行政行为的利害关系人，具有原告主体资格；

2.《备案证明书》，证明被告作出案涉具体行政行为的事实；

3.《环保检查意见》，证明萧山环保局对第三人建设的景海湾配套房产项目进行了环保预验收；

4.公证书，证明杭州市环保局已经发布公布，决定于2006年11月15日起取消房地产建设项目竣工环保预验收的事实。

被告辩称

被告萧山住建局在法庭上辩称：一、《备案管理办法》第三条第二款规定“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”中**市委、杭州市人民政府《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》（市委〔2001〕8号）第四点第（二）项规定“萧山、余杭原有的管理权限和原享有的其他地市级管理权限基本不变。”故被告具有作出被诉具体行政行为的法定职权。二、第三人在景海湾配套房产工程竣工验收备案前已取得了《建设工程规划许可证》正、副本，且被告在备案材料中也收到了萧**保局作出的《环保检查意见》等环保认可文件。根据法律规定，在工程竣工验收备案中，建设主管部门仅需对相对人报送资料是否齐全，格式、内容是否符合要求进行审查，本案中第三人提交的申请材料齐全，且符合法定形式，被告遂同意予以备案。故原告要求撤销或确认案涉《备案证明书》无效的理由不成立。三、《管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”被告根据上述法律规定对第三人提交的景海湾配套房产（A区1-3、8、9#楼）工程备案材料进行审查，认为第三人提交的备案材料齐全，符合法定形式，遂依法予以备案，故被告作出的被诉具体行政行为适用法律正确。四、被告作出备案的程序，完全符合《管理条例》和《备案管理办法》的规定，故被告作出被诉具体行政行为的程序合法。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，第三人于2012年9月发《景海湾业主入伙通知书》给业主之时，原告应当知晓景海湾项目已通过建设工程竣工验收备案，原告现起诉已超过法律规定的起诉期限，应当依法驳回其起诉。综上，被告作出被诉具体行政行为具有职权依据，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法维持被告作出的被诉具体行政行为。

法庭审查时，原告和第三人对被告提供的证据发表如下质证意见：原告倪**、李*、江*、魏**对证据1真实性无异议，但对其中《住宅质量保证书》和《使用说明书》的关联性有异议，认为本案虽然诉备案行为，但焦点在环保文件的效力问题，被告未按法定程序进行审批，且审批内容违法，对其余证据材料的关联性、合法性均无异议；对证据2中《景海湾业主入伙通知书》合法性有异议，认为该通知书是第三人向被告提供，不能证明第三人向原告邮寄了通知书，事实上原告也未收到过该材料，故不能证明原告已经于2012年9月知道案涉工程竣工备案的事实，原告的起诉并未超过起诉期限。对入住率证明三性均有异议，认为该证明是景海湾物业服务中心出具，该物业中心与被告及第三人均有利害关系，且小区入住率目前并没有明确的计算标准，是物业中心单方之词，不具有法律效力。对照片真实性无异议，但对合法性有异议，认为该照片属于被告在行政行为作出后自行收集的证据，不能作为本案的依据；对证据3真实性、关联性无异议，但对合法性有异议。原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*对证据1真实性均无异议，但对其中《环保检查意见》合法性有异议，认为该意见不能等同于《备案管理办法》中的环保验收许可文件，不具有法律效力。对《建设工程规划许可证》副本合法性有异议，认为《中华人民共和国城乡规划法》从2008年开始实施，该法第四十条规定规划许可证的法定核发机关是城市、县级人民政府规划主管部门或规定的镇政府，但该证系原萧山区建设局核发，越权违法。《建设工程规划许可证》正本的颁发日期是2011年12月5日，比《建筑工程施工许可证》迟了两年六个月，而按照法律规定应当在取得《建设工程规划许可证》后才能颁发《建筑工程施工许可证》。该组证据中其余证据材料如果与前述有异议的文件没有相关性，则认可其关联性、合法性。另该组证据是被告作出具体行政行为的前置性文件，但其中还少了规划部门对建设项目竣工后的规划验收核实文件和城建档案管理部门出具的工程档案认可文件；对证据2中《景海湾业主入伙通知书》真实性无法判断，且对关联性有异议，认为该通知书系第三人单方制作，未经原告确认。入住率证明不符合证据形式要件，该证明性质应属于证人证言，应当有证人出庭作证，且景海湾物业服务中心系第三人配套单位，与本案被告及第三人具有利害关系，该证明与本案缺乏关联性。照片真实性不能判断，对其关联性有异议，认为根据法律规定沥青厂正式搬迁后才能进行环保验收；对证据3真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，认为被诉行政行为违法。第三人对被告提供的证据均无异议。

被告和第三人对原告倪**、李*、江*、魏**提供的证据发表如下质证意见：被告对证据1、3、6无异议，认为证据3是环保部门出具的据以备案的认可文件；证据2中如能与原件核对一致，则对真实性无异议，但对关联性有异议，认为该组证据材料不是《备案管理办法》规定工程竣工验收备案时必须提交的文件，如果环保上有问题，原告应当向环保部门反映；对证据4关联性有异议，认为我们不是判例法国家，该判决书的理解不能作为本案的定案依据，且判决书中认为的不能投入正式使用指的是环保设施无法投入正式使用，而不是指不能交房；证据5系照片复印件，因原告未能提供原件，真实性不予认可，且该证据与本案不具有关联性；对证据7真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为该《建设工程施工许可证》是合法的，施工监管与备案没有关联性。第三人同意被告的质证意见，另补充认为证据4判决书对《环保检查意见》认定为先行验收行为是准确的，其内容与环保总局环发﹝1999﹞154号复函的规定也是吻合的，该判决书中关于“正式投入使用”的概念与原告理解的准许交房并不能完全等同；证据5内容模糊无法核实，即便该协议真实也与本案无关联性。

被告和第三人对原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*提供的证据发表如下质证意见：被告对证据1、2无异议；对证据3真实性、合法性及证明对象无异议，认为被告作备案时已经收取了《环保检查意见》，该材料符合《备案管理办法》中规定的备案文件要求；对证据4真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为这是杭**保局的公告，并不是规范性文件，对萧**保局不具有行政拘束力，同时该公告内容恰恰印证了被告的答辩意见，即环保部门是分阶段验收，在交房前先出具检查意见书，待项目符合竣工验收条件后一次性竣工验收，这个条件就是需要达到入住率75%以上才可以验收。第三人对证据1-3三性均无异议；对证据4同意被告的质证意见，同时补充认为从该公告的内容中看，公告名称虽系《取消房地产建设项目竣工环保预验收的公告》，但实际是用新的检查意见书名称来替代预验收名称，在本质上与预验收的程序是一致的，即在环保设施建成时进行预验收，入住率达到条件后再正式竣工验收。

本院查明

综合庭审质证情况，本院认证如下：被告证据1中《工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《施工图设计文件审查合格书》、《勘察质量检查报告》、《设计质量检查报告》、《工程竣工报告》、《工程质量监理评估报告》、《工程质量监督报告》、《建设工程规划许可证》（正、副本）、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《使用说明书》，原告倪**、李*、江*、魏**证据1、3、4、6、7及原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*证据1-3，经审查，与本案具有关联性，且内容真实，形式合法，故本院均予以采信；被告证据1中《环保检查意见》，经审查，本院（2012）杭萧行初字第49号判决认定萧山环保局作出该检查意见并不违法，故《环保检查意见》符合证据三性，本院予以采信；被告证据2中《景海湾业主入伙通知书》虽印有“景海湾小区住宅经政府主管部门验收备案”等内容，但该通知书系第三人制作，并非被告通知，在无其他证据印证的情况下，仅凭该通知书不足以认定原告在收到通知书时知道或应当知道被告作出的被诉具体行政行为，而入住率证明及沥青库现状照片并非在被诉具体行政行为作出前收集的证据材料，故证据2与本案不具有关联性，本院不予采信；被告证据3，经审查，《备案证明书》是本案被诉具体行政行为的物质载体，符合证据三性，原告提出异议实质是对行政行为本身合法性的异议，对此本院将综合原、被告提供的证据予以审查认定，故本院对证据3予以采信；原告倪**、李*、江*、魏**证据2、5，经审查，与本案被诉具体行政行为缺乏关联性，故本院不予采信；原告张**、马**、孙**、蒋**、陈*证据4，经审查，杭州市环境保护局《关于取消房地产建设项目竣工环保预验收的公告》并非规范性文件，对萧山环保局并不具有拘束力，且萧**保局作出的《环保检查意见》本身与该公告内容也并不抵触，故该证据与本案不具有关联性，本院不予采信。

经审理查明：第三人多**公司为景海湾配套房产项目的开发商，九原告系景海湾配套房产的业主。2011年12月8日，第三人组织工程勘查单位、设计单位、施工单位及监理单位对其对其建设的景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼（以下简称“案涉工程”）进行工程竣工验收。同年12月27日，第三人向被告萧山住建局申请对案涉工程竣工验收备案，并提交了《工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《施工图设计文件审查合格书》、《勘察质量检查报告》、《设计质量检查报告》、《工程竣工报告》、《工程质量监理评估报告》、《工程质量监督报告》、《建设工程规划许可证》（正、副本）、《环保检查意见》、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》及《使用说明书》等材料，被告收讫上述文件后，于同日出具了萧备案字（2011）0365号《备案证明书》，同意对案涉工程竣工验收备案。九原告以被告对案涉工程出具备案证明的行为不合法为由向本院提起行政诉讼。

另查明：2012年4月13日，被告由杭州**建设局更名为杭州市萧山区住房和城乡建设局。

本院认为:《管理条例》第四十九第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。故被告萧山住建局作为萧山区建设主管部门依法享有对本行政区域内的建设工程竣工验收进行备案管理的法定职权。《管理条例》和《备案管理办法》是本案被告对房屋等建筑工程竣工验收备案的法律依据，其中《备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程峻工验收备案应当提交的文件；该办法第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。而根据**务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”，故被告萧山住建局仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查。本案中，第三人在景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼竣工验收合格后，向被告提交的备案材料基本符合《备案管理办法》第五条的规定，被告对申请材料依法审查后，按《备案管理办法》第六条第一款的规定，于同年12月27日出具被诉《备案证明书》，准予备案，该具体行政行为认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，程序基本合法。原告认为第三人在案涉工程竣工验收备案前没有通过规划和环保验收并取得规划和环保认可文件，被告不能做出竣工验收备案行为。本院认为，关于规划认可文件问题，第三人在备案时提供了《建设工程规划许可证》正、副本，根据杭州市**划分局和萧山住建局制作的《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》（萧**〔2013〕8号）和《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》（萧**〔2014〕66号）内容，建设工程规划许可证副本效力等同于建设工程规划许可证，经规划验收合格已换领的建设工程规划许可证正本，效力等同于建设工程规划核实确认书，而本案《建设工程规划许可证》正本系规划部门对案涉工程在规划验收后颁发，应认定为系规划部门出具的认可文件。关于环保认可文件问题，第三人在备案时提供了《环保检查意见》，虽然从内容来看该检查意见涉及的是对案涉工程环保设施的预验收，但根据《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环发〔1999〕154号）第二项内容，“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任。”案涉《检查意见》完全符合房地产建设项目主体工程验收时对环保设施进行验收的要求，应认定为环保部门出具的环保认可文件。综上，上述规划、环保等部门出具的文件系相关行政机关依职权所作，在不存在重大明显违法而无效的情况下，应属有效的备案文件。九原告认为被诉具体行政行为违法并要求撤销或确认违法的诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告倪**、李*、江*、魏**、张**、马**、孙**、蒋**、陈*的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告倪**、李*、江*、魏**、张**、马**、孙**、蒋**、陈*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并向杭州**民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省**民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年六月三十日