周**与宁波市镇海区人民政府行政复议一审行政判决书

审理经过

原告周**不服宁波市镇海区人民政府于2014年4月22日重新作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，向宁波**民法院提起行政诉讼，宁波**民法院作出（2014）浙甬行辖字第43号行政裁定书指定本院审理。本院于2014年6月11日受理后，于同年6月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月9日公开开庭审理了本案。原告周**的委托代理人周岳定，被告宁波市镇海区人民政府的委托代理人张**、徐**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年4月22日，被告宁波市镇海区人民政府作出镇政复决字（2013）10号行政复议决定书。该决定书认定，九龙湖镇政府在施工保护中对原告采取了强行带离措施，但作为九龙湖镇政府并不具有实施限制人身自由的行政强制措施的职权。强行带离过程中，虽有有权实施限制人身自由行政强制措施的公安部门在场，但公安部门仅负责外围警戒，并未直接采取或参与该强行带离行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款u0026ldquo;行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施u0026rdquo;的规定，九龙湖镇政府实施的强行带离行为，应属越权采取行政强制措施的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款第（一）项u0026ldquo;行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利u0026rdquo;的规定，应对原告的误工损失进行赔偿，但对原告的精神损害赔偿等要求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定和第二十九条第一款的规定，决定确认宁波市镇海区九龙湖镇人民政府采取的强行带离行为违法，并责令其赔偿原告误工损失壹仟壹佰叁拾玖元六角整。

被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：

1.行政复议申请书、关于撤销镇政复决字（2013）10号行政复议决定的通知、被告重新作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定书，用以证明被告在法院判决的法定期限内依法撤销了原行政复议决定，并重新作出行政复议决定的事实。

2.原告在行政复议阶段提供的4张现场施工照片、现场录像资料以及九龙湖镇政府提供的4张现场照片，用以证明原告在现场阻止施工，后被强行带离的事实。

3.宁波**有限公司的情况说明，用以证明原告的误工情况。

4.九龙湖镇政府2013年9月2日作出的答复意见及交付答复意见书的照片，用以证明九龙湖镇政府对原告提出的因施工对其房屋可能造成影响如何处理进行过答复的事实。

5.宁波市国土资源局镇海分局《答复意见书》（镇土信访答字（2013）35号），用以证明原告提交的该份资料与复议决定事实没有直接关系。

6.宁波市公安局镇海分局九龙湖派出所出具的《情况说明》、九龙湖镇政府提交的《行政复议答复书》，用以证明原告在现场阻止施工，公安机关参与联合执法在外围警戒，并将原告用警车带至派出所处理的事实。

7.宁波市镇海区人民政府撤销行政复议决定审批表（镇政复撤字（2013）10号）、宁波市镇海区人民政府重新作出行政复议决定审批表（镇政复重字（2013）10号）、关于撤销行政复议决定的送达回证（九龙湖镇政府）、重新作出的行政复议决定书的送达回证（九龙湖镇政府）、重新作出的行政复议决定书邮寄送达证明（原告周**），该组证据与证据1-6共同用以证明被告重新作出行政复议决定程序合法。

8.九龙湖镇政府提供的情况说明，用以证明原告拒绝接受赔偿款项的事实。

除录像资料光盘外，以上证据均为复印件。

原告诉称

原告周**起诉称，2013年9月4日上午，原告接到妻子陈**电话，告知其住房旁边的河道上有用挖掘机进行的施工活动，回家后发现其妻子坐在挖掘机前，原告遂坐在家门口观察周边情况。后九龙湖镇人武部长余**带领数十名穿制服人员来到施工现场并责令原告妻子离开。原告见状上前要求相关人员出示执法证件和施工手续，遭到拒绝后，余**命令随行人员用暴力方法强行将原告押至严四宅桥上，时间长达五分钟左右，并引来大批群众围观。该强制措施行为给原告的精神及名誉造成了严重的损害。此后原告与妻子被押上警车，并被诬告妨碍公务，导致原告遭到公安机关调查，无法正常上班，被单位按规定扣除当月工资报酬人民币1139.60元。为此依法向被告宁波市镇海区人民政府提出行政复议申请，要求依法确认九龙湖镇政府在2013年9月4日实施的用暴力方法限制原告人身自由的行政强制措施违法并责令九龙湖镇政府承担相应的行政赔偿责任。2013年12月26日，被告宁波市镇海区人民政府作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，认定九龙湖镇政府实施的上述行政强制措施为配合公安执法的协助行为，并据此驳回了原告的复议申请。原告不服该复议决定，遂依法提起诉讼。与此同时，原告以九**出所为被申请人向宁波市人民政府提出行政复议申请，2014年2月26日，宁波市人民政府以该案行政诉讼尚未审结为由决定中止行政复议。2014年4月17日，宁波**民法院作出（2014）甬北行初字第5号行政判决书，判决撤销被告于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定并责令被告限期重作。4月22日，被告以同样编号镇政复决字（2013）10号重新作出了行政复议决定并于同月25日邮寄送达被告。该重新作出的复议决定确认九龙湖镇政府采取的强行带离行为违法并责令其赔偿原告损失，对原告提出的消除影响、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金等请求不予支持，但没有说明任何理由。原告认为，九龙湖镇政府实施的违法行为侵犯原告的人身权利，造成原告名誉受损等精神损害，且后果严重，依照《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，九龙湖镇政府应当在九龙湖镇范围内承担为原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金等行政赔偿责任。结合本案有关证据，可以充分证明九**出所工作人员参与了九龙湖镇政府实施的本案侵权行为，故九**出所也应当成为本案行政复议的被申请人之一。依照《中华人民共和国行政复议法》有关规定，本案的行政复议机关应是九龙湖镇政府与九**出所的共同上一级行政机关，即宁波市人民政府。此前，宁波市人民政府已经受理了原告以九**出所为被申请人的行政复议申请，故被告2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定被法院依法撤销后，被告已无本案行政复议管辖权，应当依法将原告的复议申请转送宁波市人民政府处理。被告重新作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，程序违法，且超越法定职权，侵犯了原告的合法权益，理应依法予以纠正。为维护自身合法权益，原告根据有关法律提起诉讼，请求法院依法撤销被告2014年4月22日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定。

原告在举证期限内向本院提供以下证据：

1.被告作出的落款时间为2013年12月26日的镇政复决字（2013）10号行政复议决定书1份，用以证明被告于2013年12月26日对原告提出的行政复议申请作出了行政复议决定的事实。

2.甬政复中字（2014）30号行政复议中止通知书1份，用以证明原告以九**出所为被申请人向宁波市人民政府提出行政复议申请，宁波市人民政府已依法受理，并以法院行政诉讼尚未审结为由决定中止复议的事实。

3.（2014）甬北行初字第5号行政判决书1份，用以证明被告于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定已被宁波**民法院依法判决撤销的事实。

4.落款时间为2014年4月22日的镇政复决字（2013）10号行政复议决定书一份，用以证明被告于2014年4月22日以同样编号重新作出行政复议决定的事实。

5.《浙江省土地监察条例》第六条规定、宁波**源局2013年9月5日对宁波市镇**资有限公司作出的甬土镇停（2013）146号责令停止违法用地行为通知书和甬土镇改（2013）146号责令改正国土资源违法行为通知书及送达回证各1份，用以证明：（1）宁波市姚江东排镇海南支线工程的用地当时未办理任何农转用和征地审批手续，属于未经批准非法占地行为，原告阻止施工的行为合理合法的事实；（2）2013年9月4日在河道施工现场，九龙湖镇政府对非法占地的宁波市姚江东排镇海南支线工程实施的保护性施工行为不但没有事实和法律根据，而且违反了法律的强制性规定，侵害了原告合法权益的事实。

6.周*（原告之子）2013年9月4日拍摄的现场视频1份、九龙湖镇政府提交给宁波市公安局镇海分局的现场视频1份、视频截图2张、九**出所2013年11月28日出具的情况说明1份及九**出所2013年9月4日对报案人刘**制作的询问笔录1份，用以证明：（1）九龙湖镇人武部部长余**等人2013年9月4日在施工现场实施了用暴力方法限制原告人身自由的行为的事实及基本过程；（2）余**自称是现场总指挥的事实；（3）九**出所民警带领的协警和九**管中队的协管员共同参与了九龙湖镇政府组织指挥和实施的本案被复议行政强制行为，这一行为应当由九**出所和镇海区城管局共同承担法律后果的事实；（4）余**等人实施本案被复议的限制人身自由的行政强制行为时，现场及附近有大批群众围观，给原告的精神和名誉造成了严重损害，造成恶劣影响的事实。

7.《关于要求追加被申请人的申请》1份、邮寄凭证2份，用以证明由于被告拒不依照法律有关规定将本案行政复议申请转送宁波市人民政府处理，为维护自身合法权利，原告依法及时向市政府提出了追加九龙湖镇政府和宁波市镇海区城市管理行政执法局为甬政复立字（2014）30号行政复议案件共同被申请人的申请这一事实。

除视频资料外，以上证据均为复印件。

被告辩称

被告宁波市镇海区人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定，认定事实清楚。2013年9月4日上午在宁波姚**排南支线工程西经堂施工现场，因原告妻子陈**认为该现场施工造成了其住房的结构安全问题，威胁到家人的人身财产安全，遂前往阻止施工，原告亦赶至现场。后九龙湖镇政府组织公安、城管、拆违等部门和施工单位抵达施工现场，针对陈**的阻止施工行为进行正常施工保护。在对原告劝离无效后，九龙湖镇政府工作人员将其强行带离现场。带离过程中，公安部门在现场负责外围警戒，后用警车将原告带至派出所处理。原告因此休息一天，造成误工损失1139.60元。二、被告作出的行政复议决定程序合法，原告不服被告于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，向宁波**民法院提起行政诉讼，宁波**民法院指定宁波**民法院审理。宁波**民法院于2014年4月17日作出（2014）甬北行初字第5号行政判决书，撤销被告于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，责令被告在法定期限内重新作出复议决定。被告遂于2014年4月22日重新作出镇政复决字（2013）10号行政复议决定，并依法予以送达，程序合法。三、被告适用法律依据正确。九龙湖镇政府在施工保护中对原告采取了强行带离措施，但九龙湖镇政府并不具有实施限制人身自由行政强制措施的职权。强行带离过程中，虽有有权实施限制人身自由行政强制措施的公安部门在场，但公安部门仅负责外围警戒，并未直接采取或参与该强行带离行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款u0026ldquo;行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施u0026rdquo;的规定，九龙湖镇政府实施的强行带离行为，应属越权采取行政强制措施的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款第（一）项u0026ldquo;行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利u0026rdquo;的规定，应对原告的误工损失进行赔偿，但对原告的精神损害赔偿等要求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定和第二十九条第一款的规定决定确认宁波市镇海区九龙湖镇人民政府采取的强行带离行为违法，并责令其赔偿原告误工损失壹仟壹佰叁拾玖元六角整。综上，被告认为2014年4月22日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

本院认为

（一）对被告提供的证据1，原告对行政复议申请书、重新作出的行政复议决定书的真实性无异议，对合法性认为尚在审查过程中。对关于撤销镇政复决字（2013）10号行政复议决定的通知，表示并未收到该通知，对真实性和关联性有异议，认为被告应当依据法院的生效判决重新作出复议决定，而不是根据被告自己的撤销决定作出。本院认为该组证据可以证明被告于2014年3月5日决定撤销其于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，并于2014年4月22日以相同编号重新作出镇政复决字（2013）10号行政复议决定的事实。

（二）对被告提供的证据2，原告对其在复议阶段提供的照片及录像资料无异议，对九龙湖镇政府提供的现场照片，认为照片拍摄于原告被限制人身自由之后，与本案没有关联性。本院认为，该组证据可以说明事发当日现场的事实状况。

（三）对被告提供的证据3，原告无异议，本院对该组证据予以确认。

（四）对被告提供的证据4，原告对该证据的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为该答复超越了法定职责，被告明确该答复意见对原告的权利义务没有影响，不属于可复议范围。该证据也不是九龙湖镇政府可以做出本案被复议具体行政行为的理由，与本案没有关联性。本院认为该组证据可以证明九龙湖镇政府就施工对原告房屋造成影响问题进行过答复的事实。

（五）对被告提供的证据5，原告对该证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明被告观点，恰恰证明了九龙湖镇政府的保护性施工行为缺乏事实和法律依据，原告阻止施工的行为合法。本院认为，该工程相关手续的合法性不属于本案审查的范围，故本院对此不予确认，但该证据可以证明原告在复议阶段向被告提交了该份材料的事实。

（六）对被告提供的证据6，原告认可情况说明中关于民警带领协警参与行动的事实，对其余内容认为不具有真实性和关联性。对行政复议答复书的真实性无异议，但认为该答复书没有真实反映当时的情况，与本案的客观事实不符。本院认为该组证据可以证明公安机关当天负责外围警戒的事实，以及九龙湖镇政府在行政复议阶段就被复议具体行政行为作出过答复的事实。

（七）对被告提供的证据7，原告对重新作出的复议决定书及送达回证的真实性无异议，对其它证据的真实性和关联性有异议，认为是被告的内部行为，与本案无关。本院认为该组证据可以证明被告重新作出行政复议决定并依法进行送达的事实。

（八）对被告提供的证据8，原告认可九龙湖镇政府前往原告家中送交赔偿款项的事实，但认为该证据与本案不具关联性，并对赔偿款的具体数额和见证人员的身份有异议。本院认为该组证据可以证明九龙湖镇政府曾于2014年5月15日前往被告家中送交赔偿款项，但原告拒绝接受的事实。

（九）对原告提供的证据1-4，被告无异议。本院对该1-4组证据予以确认。

（十）对原告提供的证据5，被告对关联性有异议，认为工程用地有关审批手续的合法性问题与本案无关。本院认为，该工程相关手续的合法性不属于本案审查的范围，故本院对此不予确认。

（十一）对原告提供的证据6，被告对关联性有异议，认为原告在向被告申请行政复议时已经列明了复议被申请人，被告在作出行政复议决定时并不存在遗漏复议被申请人的情形，且该组证据也不能证明九龙湖镇政府被复议具体行政行为对原告的精神和名誉造成严重损害。本院认为，该组证据可以说明事发当日现场的事实状况。

（十二）对原告提供的证据7，被告对关联性有异议，认为原告向宁波市人民政府提出增加行政复议被申请人的申请，与本案无关。本院认为原告向宁波市人民政府申请追加行政复议被申请人与本案并无关联性，故对该组证据不予确认。

经审理查明，2013年9月4日上午，在宁波姚**排南支线工程西经堂施工现场，原告的妻子陈**因认为施工活动造成其房屋结构安全问题，威胁到其家人人身财产安全，遂前往阻止施工，后原告也赶至施工现场。经劝离无效后，九龙湖镇政府工作人员将2人强行带离现场并交至负责外围警戒的公安机关工作人员用警车带至派出所进行处理。2013年9月30日，原告向被告宁波市镇海区人民政府提出行政复议申请，要求确认九龙湖镇政府于2013年9月4日实施的限制人身自由的行政措施违法，并责令承担相应责任，原告同时递交了相关的证据材料。2013年12月26日，被告作出镇政复决字（2013）10号行政复议决定，该复议决定认为，在整个带离过程中，都有公安部门人员在场，而且公安部门的到场是为了保护正常性施工参与联合行动，之后将原告用警车带至派出所处理，可以认为公安部门对该行为是认可的，因此应当把九龙湖镇政府实施的强行带离行为定性为配合公安执法的协助行为，并非以自己名义作出的行政行为。根据相关法律规定决定驳回原告的行政复议申请。该决定于2013年12月26日作出并在法定期限内送达。原告不服，遂提起行政诉讼，请求撤销被告作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，并判令被告限期重新作出行政复议决定。2014年4月17日，本院作出甬北行初字第5号行政判决书，判决撤销被告于2013年12月26日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定，并责令被告在法律规定的期限内重新作出复议决定。2014年4月22日，被告以相同编号重新作出镇政复决字（2013）10号行政复议决定，该重新作出的决定确认宁波市镇海区九龙湖镇人民政府采取的强行带离行为违法，并责令其赔偿原告误工损失1139.60元。该复议决定作出后，在法定期限内进行了送达。原告不服，且未接受相关赔偿款项，并于2014年6月11日诉至本院，请求判令撤销被告于2014年4月22日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定。

本案的争议焦点集中在以下几个方面：

1.九龙湖镇政府强行带离原告的行为，是否侵害了原告的身体健康权、人身自由权和名誉权，是否损害了原告的人格尊严，是否应当对此承担消除影响、赔礼道歉，并赔偿精神损害抚慰金等行政赔偿责任，被告重新作出的行政复议决定是否应对此予以支持。

本院认为，根据国家赔偿法的法律精神，行政机关基于违法行政行为承担的赔偿责任，必须与该行为对行政相对人造成的实际损害相一致。本案中，原告阻止施工的行为确实影响了正常施工秩序，对原告的行为进行一定程度的限制，系恢复正常施工秩序的必要措施。九龙湖镇政府强行带离原告的行政行为，虽然对原告产生了不利负担，但该不利负担并未使原告的日常生活遭到破坏，不存在原告所称侵害其名誉权、损害其人格尊严的情形，也不足以达到严重导致原告精神痛苦以及精神利益严重丧失的程度。被告在重新作出的行政复议决定中，对有关赔礼道歉、消除影响以及赔偿精神损害抚慰金的要求不予支持，并无不当。但被告未告知原告不予支持的理由，虽然对原告的权利义务没有实质影响，却在一定程度上影响了复议决定的可接受性，本院对此予以指正。

2.被告作出的本案被诉行政复议行为是否超越职权。

原告认为，在九龙湖镇人民政府实施强行带离原告的行政强制措施过程中，九**出所以及镇海区城市管理行政执法局均有工作人员参与其中，故上述三个机关应当成为行政复议的共同被申请人，在原告向宁波市人民政府提起行政复议的情况下，被告作出本案被诉行政复议决定系超越职权。本院认为，原告向宁波市人民政府另行提出复议申请，并不能排除被告作为本地区履行行政复议职责的机关，对其辖区下属九龙湖镇人民政府具体行政行为的复议管辖权。原告在向被告提起行政复议申请时，只将九龙湖镇人民政府列为被申请人。从被告作出第一次复议决定被本院判决撤销，到被告重新作出第二次复议决定的整个过程中，原告既未向被告申请增加复议被申请人，也未向被告申请终止行政复议。被告针对原告的复议申请作出被诉行政复议决定，并无不当。

综上，本院认为，九龙湖镇人民政府在不具备实施限制人身自由行政强制措施职权的前提下，实施了限制人身自由具体行政行为，被告在重新作出的行政复议决定中，确认该行为违法，并责令九龙湖镇人民政府对原告进行相应赔偿，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告在法律规定的期限内作出行政复议决定，并依法进行送达，程序合法。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告请求撤销宁波市镇海区人民政府于2014年4月22日作出的镇政复决字（2013）10号行政复议决定的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告周**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院。上诉人在收到本院送达的上诉案件受理费缴纳通知书七日内，凭判决书向浙江省**民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件受理费。如银行汇款，收款人为宁**政局非税资金专户，账号：37u0026times;u0026times;u0026times;92，开户银行：宁**国银行营业部。如邮政汇款，收款人为宁波**民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。逾期不交，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年九月十日