李**与海宁市人力资源和社会保障局行政给付二审行政判决书

审理经过

上诉人李**因诉海宁市人力资源和社会保障局（以下简称海宁市人社局）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，不服海宁市人民法院2015年7月15日作出的（2015）嘉海行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月25日受理后，依法组成合议庭，于同年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人李**，被上诉人海宁市人社局的负责人裘**，委托代理人吕*、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定，1999年5月1日，海宁市人民政府核发土地承包权证一本，户主为李关忠，家庭成员为李**等四人。2000年1月20日，李**将其户口从海宁市湖塘镇民胜村迁入海宁市相院里3幢10号401室，户别为非农。2001年5月11日，李**因市内迁居从海宁市相院里3幢10号401室迁往海宁市硖石街道相院里6幢17号504室。2003年7月21日起，李**参缴城镇职工养老保险。2010年11月23日，李**从海宁市相院里3幢10号401室又迁往海宁**民胜村周家桥16号，户别为家庭户。2013年海宁**民胜村涉及08省道南延工程建设项目征地，2014年8月该村召开户长会议，办理被征地农民基本生活保障名额以抽签方式分配到户，李**户抽签获得一个被征地农民基本生活保障安置名额。2014年9月，海宁**民胜村村委工作人员向海宁市人社局申请为李**等办理被征地农民基本生活保障，海宁市人社局经审查认为李**不符合办理被征地农民基本生活保障的条件，遂对李**作出不予办理被征地农民基本生活保障的行政行为。经李**信访，海宁市人社局于2014年11月7日作出《信访事项处理意见书》一份，对李**要求办理被征地农民基本生活保障不予支持。后经李**申请复查，海宁市人民政府于2014年12月12日作出《关于李**信访事项复查意见书》一份，决定维持海宁市人社局《信访事项处理意见书》。2015年4月17日，李**不服，向海**民法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原判认为，本案争议焦点是：1、认定办理被征地农民基本生活保障对象的条件是什么；2、原告李**是否属于办理被征地农民基本生活保障的对象。

关于争议焦点1，海宁市人民政府制定《关于印发海宁市被征地农民基本生活保障实施细则的通知》（海政发（2004）51号）明确被征地农民实施对象为“土地经国土部门依法全部被征用的农户……以上对象由国土部门认定”。可见，国土部门认定的是“土地经国土部门依法全部被征用的农户”，而非符合办理被征地农民基本生活保障条件的个人。至于办理被征地农民基本生活保障的对象条件，则可参照《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发（2003）26号）第三条第（一）项“保障对象。经省以上政府批准征地，由当地国土资源管理部门实施统一征地的，被征地时持有第二轮土地承包权证家庭中在册农业人员”规定之精神确定。

关于争议焦点2，李**不属于办理被征地农民基本生活保障的对象，理由如下：一、即使李**在2000年将户籍关系迁出之前系海宁市**经济合作社社员，但其于2000年将户籍关系从海**桥街道民胜村迁往海宁市相院里3幢10号401室，并将户口性质变为非农后，其已系城镇居民，且其未能提供证据证明其属于《浙江省村经济合作社组织条例》第十八条规定中应当保留社员资格的人员范围，因此，自李**将户口迁出民胜村后，其已失去村经济合作社社员资格；2010年李**将户口迁回海**桥街道民胜村时，因其原系城镇居民，故不符合《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条规定的人员范围，又根据李**提交的证据及庭审中查明的事实，其也未依据《浙江省村经济合作社组织条例》第十九条第一款“除本条例第十七条、第十八条规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社社员（代表）大会表决通过的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格”、第三十条第三款“社员（代表）大会表决本条例第十九条规定的事项，须经应到社员（代表）三分之二以上通过”之规定，通过社员（代表）大会表决通过其成为村经济合作社社员。故虽然目前李**户口在海**桥街道民胜村，但其不属于村经济合作社社员。二、从李**提交的享受一次性经济补偿人员明细表可以看出，李**在册时间为1983年至2000年，在其将户口于2000年迁出民胜村时，其已不属于海**桥街道民胜村在册农业人员。三、建立被征地农民基本生活保障制度的目的在于解决以承包集体所有的土地为主要生活来源的集体经济组织成员在承包的集体土地被依法征收后的基本生计与生活保障问题，本案中，李**在户籍改革之前自愿将户口迁往城市，变更户口性质为非农，且已于2003年参缴城镇职工养老保险。综上，李**虽持有土地承包权证，但因其不具有村经济合作社社员资格，不属于在册农业人员，故其不属于办理被征地农民基本生活保障的对象。

海宁市人社局具有办理被征地农民参保业务的法定职权，行政主体适格。现行法律、法规虽未明确规定社会保险行政部门对于不予办理被征地农民基本生活保障的具体程序，但根据海宁市人社局提交的证据及庭审中查明的事实，人社局在作出对李**不予办理被征地农民基本生活保障的行政行为时未告知村委工作人员或李**本人作出不予办理决定的理由，欠缺合理性，程序存在瑕疵。关于李**申请对海宁市人民政府《批转市公安局〈关于户籍管理城乡一体化改革意见（试行）〉的通知》（海政发（2003）46号）是否合法进行附带审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的**务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，虽然海宁市人社局将该文件作为作出行政行为的依据提交，但根据庭审查明的事实，海宁市人社局作出对李**不予办理被征地农民基本生活保障的行政行为主要理由为李**不是村经济合作社社员，不属于村经济合作社在册农业人员，故该文件并非海宁市人社局作出的对李**不予办理被征地农民基本生活保障的具体行政行为的直接依据，本案中不作审查。综上，李**要求判令海宁市人社局对其作出不予办理被征地农民基本生活保障的行政行为违法并要求海宁市人社局为其办理被征地农民基本生活保障的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决：驳回李**的诉讼请求。案件受理费50元，由李**负担。

上诉人诉称

李**上诉提出，1.上诉人符合《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度通知》（浙政发（2003）26号第三条第（一）项保障对象以及《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条关于社员资格的规定。2.要求对海政发（2003）46号文件海宁市人民政府《批转市公安局﹤关于户籍管理城乡一体化改革意见（试行）﹥的通知》、嘉户改办（2008）2号文件《关于户籍管理制度改革的若干补充意见》以及对《浙江省村经济合作社组织条例》附带审查其是否合法。原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人海宁市人社局答辩称，1.原判认定李四*不属于办理被征地农民基本生活保障对象事实清楚，适用法律、法规正确。2.原判对海宁市人民政府《批转市公安局﹤户籍管理城乡一体化改革意见（试行）的通知﹥》（海政发（2003）46号）是否合法不作审查，并无不当，该文件并不是海宁市人社局对李四*作出不予办理被征地农民基本生活保障的行政行为的直接依据。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审期间，上诉人、被上诉人均未提供新的证据。经审理，本院对原判认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，海宁市人社局作为劳动和社会保障的行政机关具有办理被征地农民基本生活保障的职责。根据《海宁市被征地农民基本生活保障实施细则》（海政发（2004）51号）第一条的规定，被征地农民基本生活保障的实施对象为土地经国土部门依法全部被征用或大部分被征用的农户，也即必须符合农户和土地被全部或大部分征用两个条件，才能参加被征地农民基本生活保障。根据《关于实施户籍管理制度改革的若干补充意见》（嘉户改办（2008）2号）第3条关于合理界定社员资格的规定，除现役义务兵、被判处徒刑的服刑人员以及符合法律法规规定的其他人员外，户籍管理制度改革前不具有社员资格的，户籍管理制度改革后，原则上不认定其社员资格。海宁市的户籍管理制度改革从2003年10月1日起施行，取消农业、非农业、自理口粮等户口性质，统称为居民户口，并不再审批办理改变户口性质的户口。本案上诉人李**于2000年将户口从海宁**民胜村迁入海宁市市区，户口性质由农业户口转为非农业户口。虽然李**又于2010年将户口从城镇迁回马桥街道民胜村，但因2003年户籍改革制度已经施行，李**的户口性质并未发生改变。因此李**在2003年户籍制度改革前户口已经不在民胜村，已经不具有社员资格，在户籍制度改革后原则上也就不认定其社员资格。再者，建立被征地农民基本生活保障制度的目的在于解决以承包集体所有土地为主要生活来源的集体经济组织成员土地被依法征收后的基本生计与生活保障问题，上诉人李**于户籍制度改革前将户口迁往城镇，并于2003年开始缴纳城镇职工养老保险至今，根据《海宁市被征地农民基本生活保障实施细则》（海政发（2004）51号）的相关规定，李**不能重复享受被征地农民基本生活保障的相关待遇。综上，上诉人李**虽持有土地承包权证，但已不是海宁**民胜村社员，不属于在册农业人员，不符合办理被征地农民基本生活保障实施对象的要求。海宁市人社局据此对其申请办理被征地农民基本生活保障不予受理正确。

关于上诉人李**上诉所提其符合《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度通知》（浙政发（2003）26号第三条第（一）项保障对象以及《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条关于社员资格的规定的主张，因与事实不符，不予采纳。关于上诉人李**提出对海政发（2003）46号文件海宁市人民政府《批转市公安局﹤关于户籍管理城乡一体化改革意见（试行）﹥的通知》、嘉户改办（2008）2号文件《关于户籍管理制度改革的若干补充意见》以及对《浙江省村经济合作社组织条例》附带审查其是否合法的主张，虽然海宁市人社局将上述三个法规或规范性文件作为作出行政行为的依据提交，但海宁市人社局对上诉人李**作出不予办理被征地农民基本生活保障时的直接依据是《海宁市被征地农民基本生活保障实施细则》（海政发（2004）51号），因此，本院对上述三个法规或规范性文件不作审查，上诉人的上诉理由不予采纳。

综上，上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十一日