宋**与绍兴市**督管理局二审行政判决书

审理经过

上诉人宋**因食品安全管理销案行政决定违法一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2015）绍虞行初字第50号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结

一审法院查明

原审法院经审理查明，宋**于2014年11月20日在浙江上百**城购物中心购买“衡善堂”五谷杂粮饼4盒、全谷物香蕉桃酥10盒、薏米核桃酥5盒，单价39元，合计741元。在浙江上**限公司购买“衡善堂”五谷杂粮饼8盒、全谷物香蕉桃酥15盒、薏米核桃酥4盒，单价39元，合计1，053元。上述产品的生产厂家为临沂**限公司，生产许可证号为QS371308010565，生产日期为2014年8月22日和8月26日。后宋**分别于2014年12月8日通过绍兴**管理局12315网络平台对上述两家超市进行实名举报，主要内容为：浙江上**限公司、浙江上百**城购物中心销售的“衡善堂”五谷杂粮饼、全谷物香蕉桃酥、薏米核桃酥等食品，产品标注生产厂家为临沂**限公司，食品许可证号为QS371308010565，生产日期为2014年8月22日和8月26日，经查询发现该厂家的生产许可证已于2014年8月17日到期，换发新证时间为2014年9月15日，上述食品系换证审查期间生产，上述两家超市涉嫌销售无证生产食品，违反《食品安全法》和《工业产品生产许可证管理条例》之规定，不符合食品安全标准，以上情形望查处、将立案及查处结果书面告知本人并给予奖励。该平台于2014年12月9日进行回复，对宋**所反映的问题已转绍兴市**督管理局办理。

绍兴市**督管理局于2014年12月15日对上述两家超市分别进行立案。经现场检查、询问当事人以及委托代理人并收集被举报超市提供的书证等，绍兴市**督管理局认为宋**举报的上述两家超市经营的“衡善堂”五谷杂粮饼、全谷物香蕉桃酥、薏米核桃酥等食品为换证审查期间生产的食品，该违法行为发生在上述食品的生产领域，且当地生产领域监管部门对违法行为的生产企业进行了行政处罚；上述两家超市在销售该类食品时，已按照《中华人民共和国食品安全法》第三十九条“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件”之规定，履行了食品经营者的进货查验的法定义务，故于2015年4月17日对上述两家超市进行了销案处理。绍兴市**督管理局于2015年4月20日以《绍兴市**政管理局关于宋**举报件回复函》［绍虞工商复函字（2015）003号］形式告知宋**举报上述两家超市涉嫌销售无证生产的食品已经作出销案处理决定。宋**收到该回复函后不服，依法提起行政诉讼。

另查明，宋**在对本案两第三人销售行为进行举报同时也向山东省**监督管理局对生产企业的无许可证进行生产的违法行为进行举报，山东省**监督管理局于2015年1月15日对临沂**限公司作出（莒食药）食生行罚（2014）619号《行政处罚决定》，依照《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款和第八十四条进行了行政处罚：没收违法所得1，600元以及罚款9，000元。

还查明，根据2014年4月15日虞编（2014）7号《关于印发绍兴市**督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》内容，设立绍兴市**督管理局，挂绍兴市**政管理局、绍兴市**监督管理局、绍兴市上**会办公室牌子。

一审法院认为

原审法院认为：1.《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和**务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。为加强食品安全管理，维护食品生产、食品销售的管理秩序，保障消费者和生产者、经营者的合法权益，法律赋予了市场监督管理部门负责食品安全管理的法定职责。本案中，宋**通过绍兴**管理局12315网络平台进行实名举报食品安全事项，该平台回复已转绍兴市**督管理局进行办理，且绍兴市**督管理局亦实际进行调查处理并进行书面回复，故本案绍兴市**督管理局主体资格适格。2.《中华人民共和国食品安全法》第三十九条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实登记食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，食品进货查验记录应当真实。《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十四条规定，食品生产经营企业应当依照食品安全法第三十六条第二款、第三十七条第一款、第三十九条第二款的规定建立进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度，如实记录法律规定记录的事项，或者保留载有相关信息的进货或者销售票据。本案中，绍兴市**督管理局在对两第三人进行立案调查时发现，作为食品流通领域中的零食企业的食品经营者，已实际履行了进货查验义务，并且在采购过程中向销售者进行索证索票，对产品的合法来源进行了明确说明。另外，宋**在对本案涉及两第三人进行举报的也向生产企业所在地的山东省**监督管理局进行举报，山东省**监督管理局已经于2015年1月15日根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定对“衡善堂”五谷杂粮饼、全谷物香蕉桃酥、薏米核桃酥等食品生产企业临沂**限公司作出了行政处罚决定。故本案中绍兴市**督管理局对被举报销售超市进行立案调查后，发现超市及库存已无宋**举报的“衡善堂”五谷杂粮饼、全谷物香蕉桃酥、薏米核桃酥等食品，故作出销案处理决定事实清楚。宋**诉称中提到绍兴市**督管理局应当依照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的相关规定对被举报超市进行处罚的意见，因本案绍兴市**督管理局不属于工业产品生产许可证主管单位，故不予采纳。3.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条第一款第二项规定，案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照以下方式处理：（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。本案中，两第三人已经履行了进货查验义务并且提交了相关证件，绍兴市**督管理局对被举报销售超市进行立案调查后，发现超市货架及库存已无宋**举报的“衡善堂”五谷杂粮饼、全谷物香蕉桃酥、薏米核桃酥等食品，故绍兴市**督管理局于2015年4月17日对上述两家超市进行销案处理符合法律规定。另因工商行政管理、食品药品监督管理和质量技术监督管理体制的变化与调整，绍兴市**督管理局于2015年4月20日继续以绍兴市**政管理局的名义对宋**作出的绍虞工商复函字（2015）003号回复函中主体存在一定瑕疵，予以指出。综上，绍兴市**督管理局于2015年4月17日作出的销案处理决定事实基本清楚、适用法律正确、行政程序合法。对宋**庭审中提到的绍兴市**督管理局应当对销售给两第三人涉案产品的企业依法调查处理并移送的事项，与本案不属于同一法律关系，可另行主张，不予审查。故宋**要求依法确认绍兴市**督管理局于2015年4月17日作出的销案处理决定违法并判令绍兴市**督管理局按照《食品安全法》和《工业产品生产许可证管理条例》对两第三人进行处罚并将处罚结果书面告知缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回宋**要求依法确认绍兴市**督管理局于2015年4月17日作出的销案处理决定的行政行为违法并判令其按照《食品安全法》和《工业产品生产许可证管理条例》对两第三人进行处罚并将处罚结果书面告知的诉讼请求。本案受理费50元，由宋**负担。

上诉人诉称

上诉人宋**上诉称：1.关于上诉人所举报的第三人销售无证生产食品的问题。（1）被上诉人绍兴市**督管理局所作出的销案决定与上诉人所举报要求查处的违法行为并非同一事实。上诉人举报系经营者销售无证生产的食品，被上诉人绍兴市**督管理局查处的系第三人是否履行查验义务，两者系不同的违法行为；（2）原审法院混淆了销售无证生产食品和生产无证食品这两个不同的违法行为；（3）原审认定绍兴市**督管理局不属于工业产品生产许可证主管单位错误。2.关于被上诉人绍兴市**督管理局查处的第三人有否履行食品经营者的进货查验义务的问题。本案第三人存在未查验涉案食品的生产许可证、食品检验报告、未如实记录涉案食品批次、数量，未查清实际进货、销售、库存数量的情形。被上诉人绍兴市**督管理局应当对两第三人的上级供货商存在的违法行为进行调查并移送。3.实践中大量相同案例的行政处罚、司法判决能对本案具有指导意义，也决定着应对食品安全问题从严监管、违法必究。4.原审判决证据认定程序违法。由于一审法院未指定举证期限，故上诉人在庭审期间提交的证据并未超过举证期限，应予认定。上诉人根据一审法院的要求在一审庭审后提交的购买涉案物品的照片未予认定错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，并由被上诉人绍兴市**督管理局承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人绍兴市**督管理局辩称：1.绍兴市**督管理局作出的销案行政决定认定事实清楚，在对上诉人的举报依法进行了调查，经查两第三人均履行了经营者进货查验义务，且建立产品进货台账，如实记录了食品的主要信息，且在调查中将举报内容作为无证生产食品和销售无证生产的食品两部分事实进行了调查，上诉人认为原审法院混淆了销售无证生产食品和生产无证食品两个违法行为的上诉理由不能成立。2.绍兴市**督管理局认定两第三人已经履行食品经营者的查验义务，符合食品安全法的规定。综上，绍兴市**督管理局作出的行政决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，一审法院判决认定事实和适用法律完全正确，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人**有限公司、浙江上百**城购物中心在二审中述称，被上诉人**有限公司、浙江上百**城购物中心作为食品流通领域的经营者已经进行了验货的法定义务，被上诉人绍兴市上虞区市场监督管理局作出的销案处理的行政行为合情合理，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审期间，上诉人在二审审理期间提交绍越工商案字（2014）13号处罚决定书、绍越工商案字（2013）180号处罚决定书、绍越工商案字（20414）68号处罚决定书、诸工商案字（2014）第166号处罚决定书、绍市监高案字（2015）76号处罚决定书及中国裁判文书网（2014）郑*终字第231号行政判决书等证据（均为复印件）销售者存在与本案类似行政行为均予以处罚的事实。被上诉人**有限公司、浙江上百**城购物中心向本院提交浙江**限公司食品进货检查验收制度照片，拟证明公司在内部管理上进行了管理和查验的责任。本院认为，上述证据不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审新的证据，不予认定。

经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，原**院受理案件后依法向双方当事人送达《受理通知书》、《举证通知书》等诉讼文书，《举证通知书》明确了本案的举证期限，一审法院对上诉人当庭提交的证据因上诉人未向一审法院申请延期举证及未说明延期提交相关证据的理由未予认定，证据认定程序合法。至于上诉人宋**认为庭审结束后应一审法院要求提交的购买涉案物品的照片应予认定，经阅卷未发现一审法院要求上诉人宋**补充举证的情况，且本案各被上诉人均对宋**购买涉案物品无异议，故该组照片不影响一审法院结合经质证认定的证据查明案件事实。原**院认定的基本事实证据确实充分，不存在上诉人述称原审判决依据未认定证据认定事实的情形。上诉人认为原**院证据认定程序违法的理由不予支持。被上诉人绍兴市**督管理局在执法过程中，根据对被上诉人浙江上**限公司、浙江上百**城购物中心所作询问笔录，并依据2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》第三十九条之规定，调查搜集了涉案食品供货商的营业执照、许可证及涉案食品的销售统计表等证据，从而认定被上诉人浙江上**限公司、浙江上百**城购物中心已经履行了进货查验义务并且提交了相关证件，结合上述公司超市货架及库存已无上诉人宋**举报的“衡善堂”系列食品的事实，决定予以销案处理，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条之规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款之规定，被上诉人绍兴市**督管理局负有对食品流通活动实施监督管理职责，据此，被上诉人绍兴市**督管理局依据《中华人民共和国食品安全法》的规定履行执法职责适用法律并无不当。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第六条第五款规定，市、县级质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证监督检查工作。据此，上诉人宋**认为被上诉人绍兴市**督管理局应当依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》作出处罚，于法无据，对该诉请本院不予支持。至于上诉人提出应当对两原审第三人上级供货商进行调查并移送的理由，因该事项与其举报内容不一致，原审判决认定不属于本案审查范围，并无不当。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，原审判决驳回宋**的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宋**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月一日