黄**、沈*等43人、（原审原告）暨诉讼代表人黄**等与临海市住房和城乡建设规划局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人黄**、沈*等43人诉被上诉人临海市住房和城乡建设规划局规划行政许可一案，不服临海市人民法院于2014年3月12日作出的（2014）台临行初字第2号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年4月9日受理后，依法组成合议庭，于2013年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人黄**、葛**、李**及胡**等42名上诉人共同委托代理人朱支地，被上诉人临海市住房和城乡建设规划局的委托代理人张*、吴*，原审第三人临海市**有限公司的委托代理人王*到庭参加诉讼。原审原告陈*、高**、陶*（丽）香、宋万人、朱**经本庭合法传唤未到庭。本案现已审理终结。

临海市住房和城乡建设规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于2013年8月15日向临海市**限公司颁发建字第331082201300055号的建设工程规划许可证，准许其在临海市鹿城路东侧（原台州包装印刷厂地块）建设商住用房共六幢，计建筑面积40730.86平方米，其中地上建筑面积28269.93平方米，地下建筑面积12460.93平方米，建设项目名称为“古城公馆”。

原审法院根据予以采信的证据确认，位于临海市区鹿城路东侧（原台州包装印刷厂地块）规划用地性质为商服、住宅。2012年5月21日，临海市人民政府批准实施《临海市原台州包装印刷厂地块控制性详细规划》，其中建筑高度控制指标为40米。2012年12月5日，该地块进行公开出让，第三人恒**公司竞拍取得该地块开发权，与临海市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2013年3月26日，第三人临海市恒**公司向被告临海市住房和城乡建设规划局申请办理建设工程规划许可证。被告受理后于2013年3月29日至2013年4月9日在局网站和项目建设现场予以批前公告。2013年4月28日，被告根据周边利害关系人（包括部分原告人）的申请，召开了古城公馆规划许可听证会，并邀请临**人大、政协、交警队、信访局、市法制办等单位代表参加，听取周边居民和社会代表的意见和建议，然后调整了古城公馆出入口道路的宽度和部分房屋的高度。2013年8月15日，被告认为第三人恒**公司的申请符合审批条件，向其颁发建字第331082201300055号的建设工程规划许可证，准许第三人在临海市鹿城路东侧（原台州包装印刷厂地块）建设商住用房共六幢，计建筑面积40730.86平方米，其中地上建筑面积28269.93平方米，地下建筑面积12460.93平方米。2013年8月19日，被告将该项目规划许可内容向社会公布。

一审法院查明

原审法院另查明，2013年4月份，台州市建设工程设计审查中心根据第三人恒**公司的委托，对古城公馆开展日照分析，分析结论为周边住宅均能满足日照要求。2013年5月，受第三人恒**公司的委托，台州市**研究院对古城公馆项目开展了交通影响评价，交通影响分析结论认为：基本符合《浙江省建设工程交通影响评价技术导则（试行）》的相关规定。该《交通影响评价》已经临海市住房和城乡建设规划局和临海市公安局交通警察大队审查认可。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故被告临海市住房和城乡建设规划局具有核发建设工程规划许可证的行政主体资格和法定职权。同时该法第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案被告临海市住房和城乡建设规划局在第三人向其提交了上述材料后，通过审查并依法履行了相关程序，然后颁发许可证，程序合法。虽然原告认为该建设工程规划许可证范围内的楼房对其采光、通行有影响，被告的行政许可行为严重侵害其利益，但根据具备相关资质部门的分析、评价，该项目符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2002年版）规定的日照最低法定标准以及相关规范规定的通行要求，被告的许可内容具有合法性。原告认为本案许可项目的建筑间距应按《台州市城乡规划管理技术规定（建筑管理）》的要求执行，但该《规定》第二条明确：本规定适用于台州市规划区内各项建设工程。而本案涉及的“古城公馆”建设工程不属于台州市规划区内，故不能适用该规定。综上，原告请求撤销建字第331082201300055号《建设工程规划许可证》的诉讼请求理由不足，不予支持。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄**等48位原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人黄**、沈*等43人上诉称，一、被上诉人作出的行政许可法律依据错误。1、古城公馆规划平面图纸系根据2010年出台的临建规函字（2010）6号《关于执行临海市城乡规划管理技术规定》设计的，间距要求为“点式高层建筑与被遮挡居住建筑的间距不得小于高层建筑高度的0.6倍，且最小值不小于20米。”被上诉人在原审的答辩状中也明确阐述，规划审查依据为《临海市城乡规划管理技术规定》。2、《临海市城乡规划管理技术规定》系被上诉人于2010年9月2日制定的。根据《浙江省城乡规划条例》第八条第三款规定，“城市、县人民政府可以按照国家和省有关技术标准、技术规范，制定适用于本区域的相关实施性技术规定，向社会公布后实施”的规定，被上诉人无权制定实施性技术规定，也就是说，被上诉人不具备制定《临海市城乡规划管理技术规定》主体资格。被上诉人规划审查的法律依据是错误，不具有法律效力，审查的结果是错误的。3、原审法院应当对被上诉人行政许可法律依据的合法性及程序的合法性进行审查，但原审法院回避法律适用问题，判决书通篇对于被上诉人审查的法律依据即《临海市城乡规划管理技术规定》只字未提，显失客观公正。上诉人认为，下位法规必须服从上位法规，《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》均仅仅对间距和日照基础性、方向性作出规定，旨在规划设计能按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。本案中由于《临海市城乡规划管理技术规定》不具有法律效力，那么对于间距设计就应当参照《台州市城乡规划管理技术规定（建筑管理）》“点式高层建筑与被遮挡居住建筑的间距不得小于高层建筑高度的0.7倍，且最小值不小于28米”的规定。二、被上诉人行政许可审查的内容不合法。1、古城公馆设计图纸依据《临海市城乡规划管理技术规定》规定设计的。由于该规定违法，那么图纸内容既不合理也不合法。2、规划许可听证走过场，听证内容不真实，听证笔录无法律效力。（1）被上诉人虽然根据《行政许可法》第四十七条规定，于2013年4月28日召开了规划许可听证会，但该听证会没有就间距、光照、道路通行、安全等问题商讨出相对一致的意见，也没有就这些根本性问题予以答复。（2）因听证笔录与听证内容不一致，上诉人的10个代表拒绝在听证笔录上签字。听证笔录不真实，不应作为行政许可的依据。（3）《行政许可法》第四十八条明确规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据。本案的听证被上诉人只拘于形式，已经失去听证原本的意义。3、临海古城公馆交通影响评价不具有真实性、合法性。（1）根据《浙江省建设工程交通影响评价技术导则》4.3的规定，第三人在申请行政许可时就应当提交项目交通影响评价。被上诉人向原审法院提交的《临海古城公馆交通影响评价》是2013年6月4日作出，也就是说在第三人提交的材料不完整的情况下，被上诉人就予以公告，其违法性是显而易见的。（2）被上诉人存在伪造证据的现象，无视法律的公正性。上诉人在2014年1月10日收到《临海古城公馆交通影响评价》中并没有加盖临海市公安局交通警察大队的公章。原审开庭时，《临海古城公馆交通影响评价》上出现了临海市公安局交通警察大队的公章。该公章也没有盖在所谓的“报告基本符合《浙江省建设工程交通影响评价技术导则》的相关规定”的评定上面，至今上诉人也无法获知该评定出自何处。（3）《临海古城公馆交通影响评价》报告的落款为“台州市**研究院与台州**研究中心”，经庭审查实，“台州**研究中心”的单位名称实属伪造，无任何登记。“台州市**研究院”仅有城乡规划编制资质，却无交通影响评价的资质。被上诉人虚造评定机构，愚弄上诉人。被上诉人应当提交评价单位的资质证明。原审法院在上诉人提出异议的前提下，草率的、错误的认定了《临海古城公馆交通影响评价》证明力。（4）不具有资质的评定机构作出的交通影响评价不符合实际交通现状及整改的可能性。如建议桃李巷东段拓宽到15米（现路宽8米），因东段土地属东湖大队集体所有并非公共通道用地，根本没有实际整改的可能性。4、《古城公馆日照分析报告》的计算数据及测量数据错误百出，而被上诉人没审核出来。被上诉人并未向原审法院提交台州市建设工程设计审查中心系具有光照分析的资质，故该内容也不真实。三、被上诉人行政许可程序不合法。1、被上诉人分别于2013年2月19日和2012年3月29日两次在网上予以公告，而《临海古城公馆交通影响评价》是2013年6月4日作出，《古城公馆日照分析报告》是4月17日作出。在第三人提交材料明显不足的情况下就予以公告，程序违法。2、即便上诉人认定《临海古城公馆交通影响评价》的合法性，在第三人的设计图纸对于《临海古城公馆交通影响评价》的建议和整改没有任何调整的情况下，被上诉人就予以了行政许可，严重程序违法。综上所述，上诉人认为被上诉人行政许可依据的法律错误，审查的申请材料存在伪造，且行政许可程序违法。原审法院认定的事实不清、证据不足，适用法律错误。为此，其请求本院撤销原判，撤销被上诉人颁发的建字第331082201300055号的建设工程规划许可证。一、二审案件受理费由被上诉人负担。

被上诉人临海市住房和城乡建设规划局辩称，一、原审法院认定事实清楚，判决合法有据。1、规划审查依据合法。规划审查法定依据是《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《城市居住区规划设计规范》等法律法规和规范。古城公馆项目不属于台州市规划区，故无法适用《台州市城乡规划管理技术规定（建筑管理）》，原审法院认定正确。2、组织听证工作合法有效。被上诉人依法组织听证会，邀请了市人大、市政协、市交警、市信访局、市法制办等单位及人大代表、政协委员等参加，履行了法定程序。3、《临海古城公馆交通影响评价》和《古城公馆日照分析报告》合法有效。上诉人提出《临海古城公馆交通影响评价》存在伪造证据，无视事实，其实只是复印问题。在庭审质证中被上诉人出示了原件给法庭和上诉人核对，公章清楚，只是复印时无显影而已。有效的交通影响评价应在规划方案确定后项目许可审批前。古城公馆项目在3月29日至4月9日进行批前公告，根据利害关系人申请在4月28日对方案进行规划听证，所以古城公馆最终交通影响评价方案在5月完成，5月29日临海市公安局交警大队审核通过，6月4日被上诉人通过审核。日照分析报告符合《城市建筑工程日照分析技术规程》的相关规定，成果显示目前许可方案满足相关日照要求。原审法院对“日照分析报告”和“交通影响评价”结论的证明力予以认定合法有效。二、被上诉人行政许可行为程序合法。临海市**有限公司于2012年12月5日竞拍取得市区原台州包装印刷厂地块开发权，并与临海市国土资源局签订了出让合同。原审第三人委托浙江**设计院设计（项目名称为古城公馆），方案提交被上诉人审查，被上诉人于2013年2月19日至2013年3月1日在临海市建设规划局网站和项目建设现场对古城公馆项目规划方案予以公告，征求周边市民意见和建议。公告后，根据上诉人反映和要求，先后多次召开了协调会，并对项目规划进行优化调整。2013年3月29日至2013年4月9日，优化后的项目规划在临海市建设规划局网站和项目建设现场批前公告，征求周边利害关系人意见和建议。2013年4月28日，根据周边利害关系人申请，被上诉人组织召开了古城公馆项目规划许可听证会，并邀请了市人大、市政协、市交警、市信访局、市法制办等单位及人大代表、政协委员等参加，充分听取了利害关系人和社会代表的意见。被上诉人依据《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93，2002年版）等国家法律法规和有关规范，对原审第三人提交的材料进行审查，符合规划许可要求，于2013年8月15日发放了建设工程规划许可证，并于8月19日将该项目规划许可内容向社会公布。三、许可内容符合相关法律和规范。1、项目与周边建筑的日照和间距符合国家规范要求。2、项目地下车库及地下车位配建符合相关规范及标准。3、规划审查依据合法。规划审查法定依据是《城市居住区规划设计规范》等国家规范。古城公馆项目规划内容符合《城市居住区规划设计规范》等国家规范。综上所述，被上诉人颁发《建设工程规划许可证》（建字第331082201300055号）行为合法有效，尊重并积极维护了相关利害关系人的合法权利。为此，其请求本院驳回上诉，维持原审判决。诉讼费用由上诉人负担。

原审第三人临海市**有限公司未提交书面陈述意见，其庭审中述称，原审事实清楚，程序合法，并且被上诉人作出行政许可的过程中程序合法，证据充分，适用法律法规合法。行政许可应得到维持，原审判决也应得到维持。

各方当事人在原审期间提交的有关证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

庭审中，各方当事人围绕被上诉人核发给原审第三人的建设工程规划许可证行为是否合法的审理重点进行了质证、辩论。

本院查明

经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》等法律、法规及技术性规定审查被上诉人许可行为的合法性。按照《浙江省城乡规划条例》第八条第三款规定，“城市、县人民政府可以按照国家和省有关技术标准、技术规范，制定适用于本区域的相关实施性技术规定，向社会公布后实施”的规定，《临海市城乡规划管理技术规定》并非临海市本级政府制定的实施性技术规定，因此该《规定》不具有审查本案规划许可行为的可适用性。《台州市城乡规划管理技术规定（建筑管理）》第二条规定，“本规定适用于台州市规划区内各项建设工程。”故该《规定》也不能作为本案行政许可行为的审查依据。本案原审第三人于2012年12月5日与临海市国土资源局签订了涉案地块的土地出让合同，并提交了建筑工程设计方案等材料，符合相关法律规定的要求，上诉人对此亦无异议。《城市居住区规划设计规范》5.0.2规定，住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求。从被上诉人提供的日照分析报告来看，古城公馆北边五幢楼房有窗户不满足日照要求，但户型均满足日照要求。上诉人提出的测试高度表中个别数据有误，经查系笔误，计算结果无误。台州市建设工程设计审查中心是临海市规划主管部门认可的规划咨询机构，具有承担日照分析的资质。交通评价的结论为：“项目建成后产生交通量会对周边路网造成一定的交通干扰，但在可接受范围内。”该评价报告为具有资质的台州市**研究院制作，其有效性应予认可。桃李巷交通设施的改善能否实现，并不影响该分析报告的效力。被上诉人对建设项目进行了批前公告和批后公布，符合法定程序。被上诉人告知利害关系人享有要求听证的权利后，经利害关系人申请，2013年4月28日组织了听证。上诉人认为听证不合法的意见本院不予采纳。综上，被上诉人向原审第三人颁发建字第331082201300055号的建设工程规划许可证的行为并未违反法律规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人上诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄**、沈*等43人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年六月三日