常明汉诉蚌埠市教育局教育行政许可提审行政判决书

审理经过

常明汉诉蚌**育局教育行政许可一案，蚌埠**民法院于2014年3月6日作出（2014）蚌行终字第00007号行政判决，已经发生法律效力。常明汉不服该判决，向检察机关申诉。2014年7月24日，安徽省人民检察院作出皖检民（行）监（2014）34000000070号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年11月3日作出（2014）皖行抗字第00009号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，于2015年4月21日公开开庭审理了本案。安徽省人民检察院指派检察员朱**、李*出庭履行职务。申诉人常明汉及其委托代理人唐**、胡**，被申诉人蚌**育局的委托代理人张**，被申诉人常卓*及其委托代理人常*、张家和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2011年6月，蚌埠市教育局向民办怀远县育人普通高级中学（以下简称育人中学）颁发教民134030030000081号《民办学校办学许可证》，其中许可证副本载明：“举办者：常卓亚”。

一审原告诉称

一审原告常**向一审法院起诉称：1999年12月，原告个人申请创办私立怀远县育人中学。2000年4月11日取得《安徽省社会力量办学许可证》。2001年11月27日取得安徽省教育厅教社管办（2001）14号《关于同意设立民办怀远县育人普通高级中学的批复》。办学许可证中举办人一栏记载为常**。2011年，蚌**育局在原告不知情的情况下，未经原告同意，未依法定程序擅自将举办人变更为常卓亚，严重侵犯原告的权益，故请求法院判令撤销，并将育人中学的举办者变更为原告。

一审法院查明

一审法院审理查明：2000年4月，常**取得《安徽省社会力量办学许可证》，依法成立了怀远县育人中学。许可证只载明“办学负责人：常**”，没有载明举办者姓名。2005年3月，原告与常**等人签订一份合同，约定：将育人中学的资产一次性出售给常**；学校债务由常**承担；常**一次性给原告等人200万元；董事长、法人代表变更为常**；原土地证、房产证、办学许可证均变更为常**。2006年初，常**向蚌埠市教育局出具一份委任常**为育人中学董事长、法人代表的字据。被告根据上述材料，在2006年10月3日颁发《民办学校办学许可证》时，将负责人常**变更为常**。2008年**育部要求民办学校办学许可证的内容和样式进行修订和换发。2011年11月育人中学换发民办学校办学许可证时，因许可证的制定格式更改，在《民办学校办学许可证》正本增加“校长”一栏，而副本登记内容中却增加“校长”和“举办者”二栏，正副本均取消负责人一栏。被告将正副本“校长”一栏填写为常蕴，副本的“举办者”一栏填写为常**。原告常**认为其只是将董事长辞去变更为常**，并没有将举办者变更为常**。被告未经原告同意将举办者更改为常**违法。

一审法院另查明，《中华人民共和国民办教育促进法》于2003年9月1日施行，该法实施之前民办学校许可证的格式是：《安徽省社会力量办学许可证》，在办学许可证内容中只载明负责人的姓名。被告庭审中说明此负责人包含举办者、董事长、校长为一体的身份。民办教育促进法实施之后，办学许可证的格式样本仍为负责人。2008年**育部要求民办学校许可证的内容和样式进行修订和换发。《民办学校办学许可证》正本增加“校长”一栏，而副本登记内容中增加“校长”和“举办者”二栏，正副本均取消负责人一栏。

一审法院认为

一审法院认为：2005年，原告等人将育人中学的资产转让给第三人常卓亚，并提出将办学许可证变更为第三人。双方签订合同书。2006年原告又出具将学校董事长、法定代表人委任为第三人的书面申请。根据上述材料，可以认定原告同意将育人中学的负责人变更为第三人。且被告在2006年将育人中学的民办学校许可证的负责人变更为第三人姓名后，原告也未提出异议。被告2011年颁发的许可证是在2006年核发的办学许可证基础上依法换发许可证的行为，亦合法有效。原告虽然没有直接提交将举办者变更为第三人申请，但此时申请人核发办学许可证的行为相对人是第三人，而不是原告，育人中学的董事会也表示同意。故被告根据第三人的申请及相关材料将育人中学举办者填写为第三人常卓亚并无不当。而此时的原告继续作为民办学校的举办者也不适当，因为民办学校的举办者是以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。原告等人已将育人中学的资产转让给第三人。事实上原告也不具备举办者资格及条件。至于原告提出合同书属于无效，也没有履行，属于民事争议，原告可另行诉讼解决。综上所述，对原告的诉讼请求，依法不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告常**的诉讼请求。

二审上诉人诉称

常**不服一审判决，向蚌埠**民法院上诉称：1、蚌埠市教育局将育人中学《民办学校办学许可证》副本中的举办者变更为常卓亚没有事实依据，蚌埠市教育局未经依法审查即将举办者擅自变更为常卓亚，违反了民办教育促进法及实施条例的规定。蚌埠市教育局称负责人系包含举办者、董事长、校长为一体的说法证据不足。2、蚌埠市教育局在办理举办者变更过程中未履行法定程序。3、本案中当事人之间的民事合同争议并非行政诉讼的前提。请求撤销一审判决，并判令由蚌埠市教育局将育人中学《民办学校办学许可证》副本中的举办者变更为常**。

二审被上诉人辩称

蚌埠市教育局辩称：1、2011年换发办学许可证时，常**已经不是育人中学的举办者。既然其已经不是举办者，也就不具备以举办者的身份请求撤销该办学许可证的主体资格和请求权。2、常**不是2011年换发办学许可证的相对人。2011年颁发的许可证是在2006年核发的许可证基础上换发证件，换发证件行政行为的相对人是常卓亚。常**以其未向教育局递交变更“举办者”的申请书为由认为2011年换发证件的行政行为违法的理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。

常卓亚述称：与蚌**育局的答辩意见一致。

二审法院查明

二审法院经审理查明，2006年和2011年颁发《民办学校办学许可证》的时间分别是2006年10月31日和2011年6月。二审法院对一审法院认定的其他案件事实依法予以确认。二审法院另查明：《社会力量办学许可证》、《民办学校办学许可证》均为**育部统一颁发的文本。

二审法院认为

二审法院认为：被诉具体行政行为是换发许可证行为。常**于2000年4月取得《社会力量办学许可证》，举办私立怀远县育人中学。该许可证在办学负责人一栏中加盖常**印章并有照片，无举办者栏。2006年2月18日，常**向市教育局提出申请，委任常卓亚为育人中学董事长、法人代表，并请求给予办理有关手续。根据常**申请及育人中学提交的有关材料，2006年10月31日，市教育局为育人中学颁发教民3403003000009号《民办学校办学许可证》，该办学许可证正本、副本负责人一栏均变更为常卓亚，正本、副本均无举办者栏。该办学许可证内容未涉及常**任何权利义务，对此，常**并未提出异议。后**育部对《民办学校办学许可证》文本样式进行修订。2011年6月，因教民3403003000009号办学许可证到期，市教育局为育人中学换发新文本样式的教民134030030000081号《民办学校办学许可证》，该办学许可证正本校长一栏填写为常蕴，无负责人和举办者栏；副本中校长一栏填写为常蕴，举办者一栏填写为常卓亚，无负责人栏。因本案被诉具体行政行为是对教民3403003000009号办学许可证的换证行为，根据新的文本样式，填写举办者、校长等内容，该具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，且未侵犯常**的合法权益。故常**认为市教育局变更办学许可证举办者的程序违法而请求撤销教民134030030000081号《民办学校办学许可证》的上诉请求，无事实和法律依据。一审判决驳回其诉讼请求并无不当。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审申请人称/抗诉机关称

安徽省人民检察院抗诉称：蚌埠**民法院（2014）蚌行终字第00007号行政判决适用法律确有错误。1、该判决认为“蚌**育局作出的行政行为程序合法”，属适用法律错误。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五条的规定，民办学校的举办者是申办民办学校的必备条件。《**育部关于修订和换发民办学校许可证的通知》（教发厅（2008）2号）对“举办者”定义为：审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。民办学校举办者的变更属于行政许可的变更，应当符合法定程序。本案中，常**于2000年创办了育人中学，系该学校的举办者。《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。现有证据不能证明2011年蚌**育局将育人中学的举办者变更为常**时，遵守了正当程序，告知了原举办者，保证了原举办者的知情权、陈**等权益。因此蚌**育局变更育人中学举办者的行为违反了法定程序。2、判决采信2005年3月当事人签订的《合同书》亦违反法律规定。蚌**育局2013年9月9日的答辩状证明，常**、杨**与常**2005年3月签订的《合同书》并非蚌**育局2011年10月31日作出育人中学举办者变更的具体行政行为时收集，而是2013年常**向蚌**育局提供。根据《最高人民法关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十一条第（一）项以及《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为被诉具体行政行为合法的根据或依据。该《合同书》不是蚌**育局在作出具体行政行为时收集的，故不能作为认定其具体行政行为合法的依据。

在本院再审过程中，常**的申诉理由与抗诉机关意见基本一致，同时其补充如下申诉意见：1、常**自2000年起，依法即是育人中学的举办者，2006年蚌埠市教育局对办学许可证的变更仅限于负责人的变更，而举办者和负责人是完全独立的两个概念，无任何法律依据可以认定两者存在混同的可能。2、原审判决认为被诉行政许可行为是换发许可证行为不符合事实，被诉行政许可行为不单纯是换证行为，还包括了对举办者的变更，且是对举办者的首次变更。3、原审判决将2005年签订的合同书作为学校资产转让的依据错误，因学校对学校的资产享有法人财产权，学校的举办者不能转让学校的资产，只能转让举办者的相关权益。另，2005年签订的合同书效力及其履行情况与本案无关，常卓亚主张育人中学资产已经转让导致举办者产生变更的说法不能成立。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审判决；撤销蚌埠市教育局2011年10月作出的教民134030030000081号《民办学校办学许可证》，并恢复登记育人中学的举办者为常**。

被申诉人蚌埠市教育局答辩称：1、常**不具备提起本案行政诉讼的主体资格。因2011年换发办学许可证时，常**已不是育人中学的举办者，常**、杨**2005年与常**签订了育人中学举办者权利义务转让合同，且该合同已经实际履行，育人中学举办者在2005年已经实际变更为常**。此外，2011年换发办学许可证行为的相对人是常**，不是常**，且被诉行政许可行为是在2006年核发许可证基础上的换发许可证行为，常**对2006年颁发的办学许可证无异议，对在此基础上换发许可证行为也无权提出异议。2、常**以其未向教育局递交变更“举办者”的申请书为由认为教育局在2011年换发许可证行为违法的理由不能成立。常**在2005年已经将育人中学举办者的权利义务转让给常**，2011年育人中学的举办者是常**，而不是常**。所以，在2011年换发办学许可证时，没有必要由常**提出变更申请，常**也无权提出申请。3、常**要求撤销被诉行政许可行为没有事实根据和法律依据。被诉行政许可行为合法，不应被撤销。另，本案的实质纠纷是常**与常**之间的民事纠纷，应该通过民事诉讼解决，常**不应通过行政诉讼主张其在育人中学举办者权利义务转让合同项下所应享有的给付转让款等民事权利。综上，请求驳回常**的申诉请求。

被申诉人常**述称：1、同意蚌埠市教育局的答辩意见。2、被诉行政许可行为是换发许可证行为，办学许可证的变更是在2006年。2005年3月22日签订的合同，是举办者权利义务的转移，且常**完全履行了自己的义务。办学许可证的变更是在2006年，当时是合同双方一起去的。2011年的办学许可证与2006年的办学许可证不同是因为许可证的格式要求不同，且负责人包含了投资人、董事长、校长、举办者等概念，虽两次颁证的内容有调整，但实质上没有变化。蚌埠市教育局颁发被诉办学许可证是对原办学许可证的承接和延续，而非变更。3、根据《民办教育促进法实施条例》第五条的规定，举办者就是出资人，由于常**将其资产完全转让给了常**，常**成为育人中学的出资人，那么常**理所当然就是举办者，而常**因将自己资产转让给常**，则不是举办者。4、申请人提出本案诉讼已经超过诉讼时效。被诉行政许可行为是对2006年10月31日颁发的办学许可证的换发行为，举办者变更是2006年蚌埠市教育局根据常**和常**达成的转让合同，依据法律程序作出的。申请人对变更举办者不服应诉2006年的颁发办学许可证行为，但申请人在2006年即已明知该行为，至2013年才提起本案诉讼，明显早已超过诉讼时效。综上，请求驳回常**的申诉请求。

本院查明

本院再审期间，各方当事人所举证据同原审，质证意见也与原审一致。经审查，原一、二审判决对相关证据的分析认定符合法律规定，本院再审对原一、二审判决认定的案件事实依法予以确认。

本院再审另查明：蚌埠市教育局2006年10月31日根据育人中学呈请更换育人中学法人代表的报告、常**简历、常**申请委任**为育人中学董事长及法人代表的函、育人中学董事会关于更换法人代表的决议、怀远县教育局关于更换民办怀远县育人普通高级中学董事长的请示等材料，向育人中学颁发了教民3403003000009号办学许可证。2011年6月，蚌埠市教育局在常**、常**及育人中学均未提交任何材料的情况下，以教民3403003000009号办学许可证到期为由，依据上述颁发教民3403003000009号办学许可证的相关材料，向育人中学颁发了被诉办学许可证。另，蚌埠市教育局在再审庭审中称，其在颁发教民3403003000009号办学许可证时见过2005年3月22日常**、杨**与常**签订的《合同书》原件，但其并不能提供证据证明该《合同书》系其颁发教民3403003000009号办学许可证的依据之一。

本院认为

本院认为：根据原一、二审判决、检察机关抗诉意见以及各方当事人申诉、答辩情况，结合对本案被诉行政许可行为的全面审查，本案的争议焦点有三：其一，被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系如何；其二，蚌埠市教育局作出被诉行政许可行为主要证据是否充分，程序是否合法；其三，常明汉关于将育人中学举办者变更为其本人的诉讼请求依法应否支持。

关于被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系问题。蚌埠市教育局2006年10月31日颁发的教民3403003000009号办学许可证正、副本载明：“负责人：常**”。2011年6月颁发的被诉办学许可证正、副本均删去“负责人”栏，正本新增“办学内容：全日制”、“校长：常蕴”两栏；副本新增“办学内容：全日制”、“校长：常蕴”、“举办者：常**”三栏，其他事项均不变。根据两办学许可证的上述内容，被诉办学许可证与教民3403003000009号办学许可证的关系如何，关键在于教民3403003000009号办学许可证中的“负责人”与被诉办学许可证中的“举办者”的含义及两者关系为何。《教**公厅关于启用﹤民办学校办学许可证﹥有关问题的通知》（教发厅（2004）2号）第六条第3项规定，负责人是指经审批机关核准的，能代表学校行使职权的，按照学校章程合法选聘的校长。《教**公厅关于修订和换发民办学校办学许可证的通知》（教发厅（2008）2号）第二条第4项规定，举办者是指审批机关批准的以资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资举办学校者。据上述两通知的规定，在办学许可证中，负责人与举办者分别具有不同的法律含义。负责人即校长，按照学校章程选聘产生，可以是办学出资人，也可以是办学出资人以外的其他自然人。举办者由审批机关核准，只能是出资举办学校者。两者并不完全等同，即负责人并不一定是举办者。本案中，教民3403003000009号办学许可证正、副本只载有“负责人”，均无“举办者”，被诉办学许可证副本中的“举办者”明显系新增事项。因此，被诉行政许可行为是具有新内容的行政行为，被诉办学许可证并非完全是教民3403003000009号办学许可证的延续或换发。被申诉人蚌埠市教育局及常**认为被诉行政许可中关于举办者的登载仅是换发许可证、延续原许可内容的行为的主张不能成立，本院依法不予支持。

关于蚌埠市教育局作出被诉行政许可行为主要证据是否充分，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条、五十四条的规定，民办学校举办者应经审批机关批准，其变更须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。蚌埠市教育局称其作出被诉行政行为，依据的是2006年颁发教民3403003000009号办学许可证时当事人提交的相关材料。经审查，该材料内容仅涉及育人中学董事长、法定代表人的更换，并无申请变更举办者的内容。虽然常卓亚与常明汉等人于2005年3月22日签订的合同书，但该合同书并不能证明审批机关已经核准了育人中学举办者的变更。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第二十条、二十二条的规定，学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，设董事长一人；民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。从上述规定看，民办学校董事长、法定代表人与举办者的法律含义显然并不完全相同，民办学校董事长、法定代表人亦非一定是举办者。故民办学校董事长、法定代表人的更换并不能等同于举办者的变更。蚌埠市教育局提供的证据既不能证明常卓亚系经审批机关核准的育人中学最初举办者，亦不能证明育人中学的举办者已由审批机关批准变更为常卓亚，故其在2011年6月为育人中学颁发的教民134030030000081号民办学校办学许可证副本中将“举办者”登载为常卓亚，主要证据不足。蚌埠市教育局称其颁发被诉办学许可证系因教民3403003000009号办学许可证到期，换发许可证无需当事人申请。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。蚌埠市教育局在未经法定程序核准常卓亚为育人中学举办者且育人中学未提出申请的情况下即主动作出被诉行政许可行为，违反法定程序。

关于常**提出的将育人中学举办者变更为其本人的诉讼请求依法应否支持的问题。依照法律、法规的规定，民办学校的举办者应经当事人申请并由主管部门核准，故确定民办学校的举办者，是法律赋予教育行政主管部门的职权，人民法院不能代替行政机关认定民办学校的举办者。本案中，因相关许可证样式改变，需要在副本上载明民办学校的举办者。至于在育人中学办学许可证上如何登载举办者，应由教育行政主管部门依当事人的申请，根据该学校的实际出资及变化情况，综合考虑维护相关各方当事人的合法权益和该学校正常教学秩序，依法作出决定。常**关于判令蚌埠市教育局将育人中学举办者姓名重新变更为其本人的诉讼请求，本院依法不予支持。

综上，蚌埠市教育局2011年6月颁发的教民134030030000081号民办学校办学许可证副本将育人中学举办者填写为常卓亚，主要证据不足，违反法定程序。安徽省人民检察院的抗诉理由成立，本院依法予以支持。原一、二审判决认定事实清楚，但适用法律错误。申诉人常明汉的其他诉讼请求因属于行政机关的行政职权，本院依法不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十六条第一款的规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销蚌埠**民法院（2014）蚌行终字第00007号行政判决及蚌埠市蚌山区人民法院（2013）蚌山行初字第00023号行政判决；

二、撤销蚌埠市教育局2011年6月颁发的教民134030030000081号民办学校办学许可证副本中举办者为常卓亚的内容；

三、驳回常明汉的其他诉讼请求。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十八日