望江县长岭镇土永村汪屋村民组诉望江县人民政府土地管理行政确认二审行政判决书

审理经过

望江县长岭镇土永村汪屋村民组（以下简称汪屋村民组）因诉望江县人民政府土地管理行政确认一案，不服安徽省**民法院于2014年12月11日作出的（2014）宜行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员邓**担任审判长，代理审判员石音、钟**参加的合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人汪屋村民组的诉讼代表人刘**及其委托代理人汪**，被上诉人望江县人民政府的委托代理人张**，被上诉人望江县杨*初级中学（以下简称杨*中学）的委托代理人严**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年3月7日，望江县人民政府作出望政决（2014）1号土地权属争议案件决定（以下简称决定），根据《安徽省土地权属争议处理条例》第十二条第一款第（二）项、《原国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条和《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第三十条规定，决定原长**学的土地所有权归国家，使用权归杨*中学。

汪屋村民组向一审法院起诉称：望江县人民政府作出的决定侵害了其合法权益。一、被告作出决定的依据错误。1、原长**学始建于1975年，属乡办中学之一。2004年根据望江县中小学规划布局调整，原长**学才被合并入杨**学，成为杨**学分部。2010年9月，因原长**学校舍鉴定为D类危房，存在安全隐患，全体师生及相关教学设施整体搬迁至杨**学本部，原长**学校区校舍和校园处于闲置状态。原告认为，诉争土地所有权归原告所有，在杨**学不继续使用诉争土地导致闲置时，只要诉争土地符合收回条件理应退还给原告。即使需确认诉争土地使用权，也应依据原长**学建校时至1982年期间的单位性质来确定土地所有权归属，不能依据2004年合并后，现杨**学单位性质视为原长**学的性质来确定土地所有权的归属；2、原长**学建校时不属全民所有制单位，而属乡办事业单位。1988年《关于长**学建房与汪屋自然村地基的处理意见》（以下简称《处理意见》）第一段记载：“长**学座落在长河村汪屋的北面，属于乡办中学之一”，即可认定为原长**学属于乡集体办学，不属于全民办学。同时，从该《处理意见》签署时间来看，至少1988年9月3日前应认定原长**学属乡办事业单位；3、本案诉争土地是原长**学通过两次以上占用的，决定认定1975年一次征收与事实不符。《处理意见》第二段第六条记载：“长**学始建于1975年，过去存在未办征收和农业税减免一事，乡政府现无权补办，该自然村可向县政府申请解决。”从本条记载内容来看，即认定当时占用土地建校，未办理农业税减免手续，不属于征收，土地所有权并未发生变更，仍属于原告所有，当时占用土地应属借用性质。另《处理意见》第一段记载，乡政府同意长**学新建校舍八间，屋*选择在校北边原有地基上。该《处理意见》第二段记载，减免该自然村1988年教育附加费一年、给予通电补助或补助2000元、招生指标照顾。但《处理意见》的该补偿条款当年也并未履行。1991年原长**学再次扩建教学楼时，双方再起纠纷才落实教育附加费减免，其他承诺并未兑现。另给予原告1991年扩建教学楼占用土地5000元补偿款。综上，被告认定原长**学1975年一次性占用原告土地的事实不能成立。同时，原告对诉争土地一直缴纳农业税至国家废除时止，即应认定原告是诉争土地的所有者。二、被告作出的决定适用法律错误。因原长**学不属全民所有制单位，因此被告适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十二条第一款第（二）项及《原国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款，系适用法律错误。1975年原长**学占用诉争土地，应当适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十条第一款第（二）项及《原国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款，土地所有权归原农民集体所有，即土地所有权归原告所有。1988年、1991年原长**学因扩建占有诉争的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定的审批程序，占用土地行为违法，1988年、1991年占用的土地所有权归原告所有。综上，诉争土地所有权和使用权应归原告，请求撤销被告作出的望政决（2014）1号决定；判决杨**学占有诉争土地的所有权和使用权归原告。

一审法院查明

一审法院查明：本案诉争的土地为原长**学校区，位于望江县长岭镇土永村汪屋村。原长**学始建于1975年，为原望**林中学分部。1979年经望江**员会文化教育局请示望**县委批准，独立为望江县长**学。1988年原长**学增建了8间教室，1991年增建了教学楼和围墙，现用地面积为5345.71平方米。2004年根据望江县中小学布局调整规划，原长**学并入杨*中学，成为杨*中学长河校区。2010年9月，因部分校舍鉴定为D类危房，存在安全隐患，全体师生及相关教学设施整体搬迁至杨*中学本部，长河校区处于闲置状态。2013年6月汪屋村民组向望江县人民政府提出申请，要求杨*中学退回原长**学占用的土地给该组。2014年3月7日望江县人民政府作出望政决（2014）1号决定，决定原长**学的土地所有权归国家，使用权归第三人。汪屋村民组不服该决定，向安庆市人民政府申请行政复议，安庆市人民政府作出宜府行复决（2014）12号行政复议决定予以维持，汪屋村民组仍不服，遂提起行政诉讼。

一审法院另查明：1975年原长**学建校时，给予了汪屋村民组200元补偿款。1988年在望江县杨林乡人民政府的主持下，汪屋村民组与原长**学就新建校舍以及减免教育附加费、解决招生指标等问题达成协议，望江县杨林乡人民政府作出《处理意见》。其后减免了汪屋村民组1988年度教育附加费等1010元。1991年汪屋村民组又领取了原长**学建校地基款5000元。原长**学的干部任免、教育经费划拨、教学管理等均由望江县教育局负责。

一审法院认为

一审法院认为：根据《安徽省土地权属争议处理条例》第五条、第二十九条的规定，望江县人民政府作为县级人民政府，有权对本辖区内的土地权属争议进行处理。汪屋村民组向望江县人民政府提出退还土地申请后，望江县国土资源局进行了调查取证，望江县人民政府据此作出望政决（2014）1号决定，程序合法。关于原长**学1975年建校时是全民所有制单位还是乡办事业单位问题。从查明的事实看，原长**学1975年建校时，为杨**学的分部。1979年经望江**员会文化教育局请示望**县委批准，独立为望江县长**学。因杨**学属望**育局下属的全民所有制事业单位，因此原长**学建校时作为杨**学的分部也应认定为望**育局下属的全民所有制事业单位。并且望江县人民政府及杨**学在行政诉讼中提供的证据，也进一步证明原长**学的干部任免、教育经费划拨、教学管理等一直由望**育局负责，1995年望**计局发放的《统计管理登记证》上记载了原长**学属国有普通中学。因此汪屋村民组仅凭1988年望江县杨*乡人民政府作出的《处理意见》上的陈述记载，认为原长**学为乡办事业单位的理由不能成立。

关于诉争的土地是由原长**学一次性占用，还是两次以上占用，以及是否给予补偿问题。1988年望江县杨林乡人民政府作出的《处理意见》第一段记载：“乡政府同意长**学新建校舍八间，屋*选择在校北边原有基地上。”从以上内容可以看出，1988年原长**学新建校舍是建在学校北面原有的地基上，并没有另占用汪屋村民组的土地。汪屋村民组称原长**学三次占用其土地，但没有证据予以证明。现有证据只能证明原长**学在1975年建校时占用了汪屋村民组土地。望江县人民政府提供的望江县国土资源局的4份询问笔录相互印证，可以证明1975年原长**学建校时，给予了汪屋村民组200元补偿款。望江县人民政府提供的《处理意见》及相关领条可以证明，1988年后原长**学又给予了汪屋村民组多种形式的补偿。据此，汪屋村民组认为原长**学占用其土地没有给付补偿款的理由不能成立。

《安徽省土地权属争议处理条例》第十二条第二项规定：“全民所有制单位和城市集体所有制单位占用农民集体所有的土地进行非农业建设的，按下列规定确定权属：（二）一九六六年五月十六日至一九八二年五月十三日期间占用，经县级以上人民政府批准，或双方已签订用地协议的，或已通过调换土地、安置劳力、物资支援、经济资助等形式作了补偿的，其土地所有权属于国家，使用权属于用地单位。不符合上述情况的，土地所有权应退还原所有者；无法退还的，应当对原所有者酌情给予补偿，并办理土地登记手续，其土地所有权属于国家，使用权属于用地单位。”本案中**中学1975年建校占用汪屋村民组土地时，已给付补偿款200元，其后又给予其多种形式的补偿，且原长**学为全民所有制单位，现已并入杨**学。故望江县人民政府根据以上规定，决定原长**学的土地所有权归国家，使用权归杨**学并无不当。汪屋村民组认为本案适用法律错误的理由不能成立。

综上，望江县人民政府作出的望政决（2014）1号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，汪屋村民组要求予以撤销、并判决原长**学土地所有权及使用权归其的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。案经审判委员会讨论决定，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回汪屋村民组的诉讼请求。

上诉人诉称

汪屋村民组上诉称：一、望江县人民政府作出望政决（2014）1号决定严重违反行政程序正当原则。1、望江县人民政府提供的原**中学土地利用现状位置图及杨**学提供的证据，在作出具体行政行为时，行政程序不公开，未将上述证据给予上诉人表达意见、陈述申辩等权利。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（二）项的规定，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据；2、一审对望江县人民政府提供的4份证人证言采信错误。周**、陈**两位证人未出庭作证，望江县国土资源局也未对其分别取证，同时周**对望江县国土资源局及上诉人分别提供的证言相互矛盾，两人系杨**学退休职工，与杨**学有利害关系，对其证人证言不能采信。1975年原**中学创建时，刘*、刘**均未成年也不是创建学校知情人，对其证人证言不能采信。且望江县人民政府未在决定书中列明上述证据，不能作为1975年原**中学建校时给上诉人200元补偿的定案依据；3、望江县人民政府在诉讼中提供的证据2、4、6—13，杨**学提供的证据2、6—14不是作出具体行政行为时的证据，不能作为被诉行为合法的依据。二、一审法院认定基本事实错误。1、一审对原**中学单位性质认定错误。一审依据人事任免权、财权、物权等管理权上收，认定杨**学属望江县教育局下属全民所有制单位理由不能成立。根据皖国土资（2013）213号第六条第（三）及（四）项的规定，乡事业单位相关管理等权利上收，不影响原土地所有者权利。一审法院认定原**中学为杨**学分部，属国有普通中学，但不能证明原**中学及杨**学在1982年前为全民所有制单位。从本案相关证据来看，原**中学1975年属于原杨*公社集体办学，结合1988年《处理意见》记载原**中学属乡办中学之一，即1982年前原**中学属乡办事业单位；2、《处理意见》记载内容证明，上诉人对诉争土地占有后仍缴纳农业税，其土地所有权仍应归上诉人；3、一审认为原**中学对诉争土地一次性占用系事实认定错误。1975年为原**中学建校时间，1988年原**中学扩建校舍属第二次占有诉争土地，1991年增建属围墙外扩建，是第三次占用诉争土地。且1988年及1991年两次占用土地，均属1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后违法占用，其土地所有权仍归上诉人；4、一审对原**中学占用诉争土地是否给予补偿事实认定错误。（1）一审采信4份证言错误，在无其他证据印证的情况下，不能认定建校时已给200元补偿；（2）一审依据《处理意见》及相关领条，认定1988年给予教育附加费1010元事实性质认定错误。1988年《处理意见》系原杨*乡人民政府作出的越权无效行政处理决定。1988年度教育附加费收款人为长河**员会，并无证据证明上诉人实际收到所谓的政策性减免；（3）1991年增建属违法征用，给5000元所谓土地款，不能作为改变1991年占用土地权属的依据，其占用的土地所有权仍归上诉人。三、一审判决与望江县人民政府确权决定适用法律错误。依据《安徽省土地权属争议处理条例》以及《原国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关条款，无论原**中学占用诉争土地时单位性质为乡办事业单位还是全民所有制单位，其诉争土地的所有权及使用权依据现行法律均应归上诉人。综上，一审判决错误，请求依法撤销，同时撤销望江县人民政府作出的决定，判决原**中学占有诉争土地的所有权和使用权归上诉人。

被上诉人辩称

望江县人民政府当庭答辩称：1、原长**学性质是公办学校。村支部书记承认原长**学是杨**学的一部分。《处理意见》的表述不正确。若原长**学属乡集体办学，那么杨林乡对原长**学投入和管理没有体现；2、涉案土地是一次征用，多次建设，多次补偿。上诉人没有具体的数据证实1988年和1991年征用的面积和金额；3、补偿问题。1975年给予补偿200元，后期给予物质和非物质补偿；4、决定的作出充分听取了上诉人的陈述和申辩。故原判认定事实清楚，程序合法。

杨*中学当庭答辩称：同意被上诉人望江县人民政府的答辩意见。另外，上诉人认为原长河中学是乡办中学，只能理解为行政区域的初级中学。教育改革政策之前，所有的学校都是国家办学。被上诉人一审时提交了证据证明原长河中学属于全民所有制公办学校。本案所涉土地是一次征用，多次补偿，多次建设，有多种证据相互印证。一审认定事实、适用法律正确，请二审维持。

一审被告望江县人民政府向一审法院提交的主要证据有：

1、被告组织机构代码证，证明被告的身份信息及单位性质。

2、统计管理登记证及望江县教育统计资料，证明原长河中学系全民所有制事业单位。

3、用地情况报告，证明望江县教育行政主管部门对涉案土地的调查及处理意见。

4、情况报告，证明望江县国土资源局调查认定涉案土地使用权属杨*中学。

5、1988年望江县杨林乡人民政府《处理意见》，证明诉争土地系一次征用、分批建设并已经补偿。

6、望江县文化教育局革文教字（79）70号文件，证明原长河中学原系杨*中学分部，性质与该中学相同，1979年后经望江县文化教育局报请有权机关设立完整建制学校，学校性质为全民所有制单位。

7、望江县文化教育局革文教字（80）153号文件，证明原长河中学的领导干部任命、人员配备均由望江县教育行政主管部门负责。

8、望江县文化教育局请示报告，证明原长河中学人员由望江县教育局统一安排，待遇由望江县财政确定并供给。

9、望江**组干字（82）210号、望江县教育局望教发字（84）059号、望江县教育工会望教工字（1999）071号及望江县教育局望教人（2004）21号文件，证明原长河中学领导及班子成员任命的情况，学校系全民所有制单位。

10、望江县1980年初、高中招生计划表，证明原长河中学教育教学工作由望江县统一管理安排。

11、望江县人民政府望政秘（1983）39号通知、望江县教育局望教发字（82）91号文件，证明原长河中学属全民所有制单位。

12、望江县人事局望人字（1999）173号文件、望江**委员会望编字（2004）24号文件，证明原长河中学系全民所有制事业单位，人员编制、工资标准及支付由望江县编委及望**政局负责。

13、大中专毕业生工资表及发放凭证，证明原长河中学系全民所有制事业单位。

14、望江县国土资源局行政执法人员对证人刘**、陈**、周**、刘*的调查笔录，证明原长河中学征用原告土地时给予了相应的补偿。

一审原告汪屋村民组在法定举证期限内向一审法院提举的主要证据有：

1、2013年6月3日提交的申请书，证明原告要求收回诉争土地。

2、望政决（2014）1号决定书、行政复议答复书，证明被告作出的具体行政行为损害了原告合法权益，原长**学处于闲置状态及校舍为D类危房。

3、宜府行复决（2014）12号决定、送达回证，证明复议决定维持原具体行政行为及原告在法定期限内提起诉讼。

4、公证文书，证明诉争土地处于闲置及原长**学被合并入杨**学。

5、照片复印件一组，证明诉争土地处于闲置状态。

6、2013年4月9日望江县**民委员会证明，证明原长河中学处于闲置状态。

7、1988年《处理意见》，证明：（1）该处理意见属原乡政府作出的违法越权无效处理意见，不能视为原长**学与原告签订的协议；（2）原长**学创建于1975年，其占用土地行为属于借用性质、1988年属于扩建占用行为；（3）原长**学为乡集体事业单位。

8、2013年5月10日望江县长岭镇土永村汪屋村民组决议，证明两村民组合并为汪屋村民组及要求收回诉争土地使用权。

9、2013年4月8日刘*宣证言，证明原长河中学建校占用土地属借用性质及未减免原告农业税。

10、1988年望江县粮油棉猪定购合同，证明原告对诉争土地一直在缴纳农业税。

11、原告委托代理人对舒**、周**、刘**的询问笔录各一份，证明被告的取证行为违反法定程序，其作出的相关证据不具有证明力。

一审原告在一审开庭审理时补充提供了以下证据：

12、被告行政复议阶段提供的作出决定书的证据清单，上面有安庆市人民政府复议科科长签字说明证据来源，证明被告作出望政决（2014）1号决定依据的相关证据材料。

一审第三人杨*中学向一审法院提供了以下证据：

1、机构代码证，证明其身份信息及单位性质。

2、统计管理证及统计资料，证明原长河中学系全民所有制事业单位。

3、答辩状（行政复议时的），证明诉争土地的一些基本情况。

4、望江县教育局的用地情况报告，证明望江县教育主管单位对该用地情况的调查及处理意见。

5、1988年《处理意见》及征地补偿款、教育附加费减免凭证，证明该土地是一次征用，分批建设并已经补偿。

6、革文教字（79）70号文件，证明原长河中学原系第三人分部，单位性质与第三人一致，1979年经望江县文化教育局报请有权机关设立完整建制学校，显然是全民所有制单位。

7、革文教字（80）153号文件，证明原长河中学的领导干部任命，人员配备均由望江县教育主管部门负责。

8、望江县文化教育局请示报告（1982年），证明学校人员由望江县教育局统一安排，待遇由望江县财政确定并供给。

9、组干字（82）210号、望教发字（84）059号及望教工字（1999）071号及望教人（2004）21号文件。证明原长河中学领导及班子成员任命的情况，说明其系全民所有制单位。

10、招生计划表（1980年），证明学校教育教学工作由望江县统一管理安排。

11、国库券认购分配表、校舍修缮费分配表，证明原长河中学的全民所有制性质。

12、望人字（1999）173号、望**（2004）24号，证明原长河中学系全民所有制公益单位，人员编制、工资标准及支付由望江县编委及望**政局负责。

13、大中专毕业生工资表及发放凭据，证明目的同上。

一审第三人在一审开庭审理时补充提供了以下证据：

14、望江县人民政府望政办（2004）74号文件，证明经过望江县中小学布局调整，原长**学于2004年撤并至第三人。

本院查明

上述证据均已随案移送本院。经合议庭审查，一审法院对案件事实的认定符合法律规定，本院依法予以确认。

上诉人当庭向二审法院新提交以下证据：

1、长**学创建调查笔录4份。

2、2013年8月10日《关于原长河初级中学用地情况及现有资产处理意见的报告》。

以上两份证据均为上诉人在行政复议阶段取得。

3、望**河中学九O届初中毕业合影一张，证明当时原长**学已经建有围墙。

经庭审质证，被上诉人望江县人民政府认为：1、对证据1真实性无异议，只是作为望江县教育局报告的附件；2、有8月10日和9月20日两份报告，应以后一份为准；3、证据3的真实性无法核实，也无法看出围墙。被上诉人杨*中学认为：1、对证据1无异议；2、对证据2无异议，认同8月10日的报告，但具体使用哪个报告不清楚。报告实质内容应该无多大区别；3、证据3与本案无关联性。

本院认为

对上诉人二审新提交的证据，本院经审查认为：该3份证据不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，本院不予采信。

本院认为：本案所涉土地权属争议因时间较远，情况比较复杂，望江县人民政府在土地权属争议的处理过程中，应全面收集证据，查清相关的事实，本着从实际出发，尊重历史的原则，确定土地权属；并在诉讼中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款以及《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，向人民法院提供其确定土地权属的证据和所依据的规范性文件。

汪屋村民组因原长**学土地所有权纠纷，请求望江县人民政府责令杨*中学退回争议土地。望江县人民政府依据《安徽省土地权属争议处理条例》第十二条第一款第（二）项、《原国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，决定原长**学的土地所有权归国家，使用权归杨*中学。上述条款适用的前提是原长**学属全民所有制单位或城市集体所有制单位。根据望江县人民政府的举证及答辩，其认为原长**学建校时为全民所有制单位。故望江县人民政府应向人民法院提交其作出决定时认定原长**学为全民所有制单位的证据。现望江县人民政府向一审法院提交的1995年原长**学《统计管理登记证》、《关于我县当前教育工作方面几个问题的请示报告》（革**（79）70号）、《关于夏**同志任职的通知》（革**（80）153号）、1982年望江县教育局《关于非“独立核算、自负盈亏”单位的城镇就业人员是否计算工龄和增加口粮标准的请示报告》、《关于范艮镜等同志工作职务的通知》（组干字（82）210号）、《望江县一九八0年度初、高中招生计划》、《关于认真检查落实今年修缮费使用情况的通知》（望教发字（82）91号）等证据并不足以证明原长**学1982年前系全民所有制单位，故本院认定其作出决定的证据不足，依法应予撤销。

鉴于行政权与司法权分属不同领域，两者之间有明确的权力界限，而本案系土地确权案件，需由地方人民政府对案件情况进行全面调查，履行相应程序，方能确定争议土地的最终权属。故汪屋村民组要求人民法院直接判决诉争土地的所有权和使用权归其所有的诉讼请求不能支持。综上，一审认为望江县人民政府作出望政决（2014）1号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回汪屋村民组的诉讼请求欠当。上诉人汪屋村民组的部分上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销安徽省**民法院（2014）宜行初字第00007号行政判决；

二、撤销望江县人民政府作出的望政决（2014）1号土地权属争议案件决定；

三、由望江县人民政府重新作出确权处理决定；

四、驳回望江县长岭镇土永村汪屋村民组的其他诉讼请求。

一、二审诉讼费各50元，由被上诉人望江县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十五日