郑**等人诉颍上县人民政府环境保护行政管理一案二审行政判决书

审理经过

上诉人郑**、解士洪、颍上**材厂因环保行政管理一案，不服安徽省太和县人民法院于2015年5月12日作出的（2015）00011号行政判决，宣判后，郑**、解士洪、颍上**材厂不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人郑**、解士洪、颍上**材厂的共同委托代理人陈**、毕**，被上诉人颍上县人民政府的委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

郑**等人诉称：其是经过工商行政部门批准注册登记的个体工商户或个人独资企业，依法取得营业执照后开始经营。颍上县人民政府下发颍政（2014）36号《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》后，对加工场强制断电、断水导致停止生产，给郑**等人带来经济损失，严重侵犯了当事人的合法权益。该通告缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院依法予以撤销。

一审法院查明

一审经审理查明：2010年2月15日至2012年6月12日，郑**等人经颍上县工商行政管理局注册登记，分别办理了个体工商户营业执照或个人独资企业营业执照，经营矸石加工、销售或建筑材料加工、销售。2014年6月18日，安徽省环境保护厅给阜阳**护局下发《关于刘**矿和谢**矿及周边区域环境问题的监察通知》，2014年6月30日，阜阳**护局给颍上县人民政府下发《关于刘**矿和谢**矿及周边区域存在环境问题的通知》，上述两通知主要内容：一是刘庄周边18家煤矸石加工企业污染防治措施简陋，未按照环评文件及要求进行建设；二是谢桥镇煤矸石加工企业除部分办理营业执照，大多数未办理土地、环保、安全生产、税务等审批手续，且无污染防治措施；通知要求颍上县人民政府对上述环境问题立即进行整改并上报。2014年7月25日，颍**县委、县人民政府办公室下发关于印发《谢**矿、刘**矿及周边环境综合整治方案》的通知，2014年8月13日，根据安徽省环境保护厅、阜阳**护局的要求，为整治谢桥、刘庄矿区周边生态环境，颍上县人民政府依据职权根据法律规定下达颍政（2014）36号《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》，该《通告》载明：根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》、**务院《无照经营查处取缔办法》等规定，县政府决定对非法洗煤场、煤矸石加工场进行全面整治，依法取缔滥占耕地、无证经营、达不到环保要求的洗煤场、煤矸石加工场；一、取缔对象：谢桥至刘**矿路、进井路、共建大道及潘谢路两侧、颍利路两侧、古城集中加工区之外所有煤矸石加工场、颍城至刘庄快速通道两侧、颍城至江口路两侧煤矸石加工场。二、取缔要求：自2014年8月13日至2014年8月25日上述区域的非法洗煤场、煤矸石加工场必须停止生产并自行拆除生产设备，对逾期未按要求自行拆除的，县政府将组织相关部门联合执法，依法强制拆除，没收设备、原材料、产成品，并依法追究相关人员责任。三、各部门、单位和广大群众要积极配合，对拒绝、阻挠执法人员执行公务的，由公安机关依法处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。郑**等人对此通告不服，于2014年12月22日向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销颍上县人民政府作出的上述通告。

一审法院认为

一审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；《中华人民共和国环境保护法》（中华**主席令第22号）第三十九条规定：对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。《中华人民共和国大气污染防治法》第二条规定：**务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境；第三条第二款规定：地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。《安徽省环境保护条例》第四条规定：县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，鼓励和支持环境保护科学技术研究及环境保护产业发展，促进清洁生产，发展循环经济。根据上述法律、法规的规定，本案颍上县人民政府作为县级地方人民政府具有对辖区内环境和大气资源管理的行政职权。被诉通告的目的是为改善辖区内矿区及周边的生态环境和大气环境，其行政目的也符合上述法律、法规的具体规定。因通告的内容部分涉及包括郑**等人的实体权利，对其权利义务可能产生实际的影响，故对颍上县人民政府认为被诉的通告是抽象的行为行为，不属于人民法院行政案件受案范围的答辩意见，不予支持。被诉通告的内容涉及实体权利的条款，主要是第二项“取缔要求”，其中的“停止生产、限期自动拆除生产设备”是颍上县人民政府履行管理、整治环境行政职责，不属于行政处罚行为。其中“县政府将组织相关部门联合执法予以强制拆除，没收所有设备、产成品和原材料”等内容，是对逾期未自动停止违法行为的被整治对象可能会承担的法律后果进行的告知，该行政手段并无违法之处，其对当事人权利义务所产生的强制性法律后果，只能通过后续的行政行为才能表现出来，当事人如对后续的行政行为存有异议，或对可能的后续行政行为不服，可另行主张权利救济。

综上，颍上县人民政府具有作出被诉通告的法定职权，作出该通告的行政目的合法，行政手段也无不当。其提供的证据足以证明被诉通告认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，郑**等人认为颍上县人民政府作出该通告属于超越行政职权、侵犯其合法权益的理由，缺乏事实和法律依据。对其要求撤销被诉通告的诉讼请求，不予支持，依法应当驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑**、解士洪、颍上县天顺建材厂、颍上县兴旺建材厂的诉讼请求。案件受理费50元，由郑**、解士洪、颍上县天顺建材厂、颍上县兴旺建材厂负担。

上诉人诉称

郑**、解士洪、颍上**材厂上诉称：颍上县人民政府依据的《安徽省环保厅关于刘**矿和谢**矿及周边区域环境问题的监察通知》以及阜阳市环保局《关于刘**矿和谢**矿及周边区域存在环境问题的通知》的内容均未涉及上诉人所在的黄桥镇，也未涉及上诉人，颍上县人民政府作出的通知是在没有任何调查的情况下作出的，没有事实依据；颍上县人民政府依据的相关法律均没有规定作为县级人民政府的被上诉人有权直接作出取缔的行政行为；颍上县人民政府亦没有遵守法定程序，上诉人的知情权、陈**和申**没有得到尊重和满足。综上，颍上县人民政府作出的通告，明显缺乏事实根据、没有遵守法定程序、适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销颍上县人民政府作出的（2014）36号通告。

被上诉人辩称

颍上县人民政府辩称：被上诉人发出的通告是根据环保部门对周边环境的了解以及省市环保部门的要求作出的，被上诉人具有作出这个通告的行政职权，也就郑**等人的陈述、申**进行了告知。一审判决事实清楚、证据确凿。请求驳回上诉，维持原判。

颍上县人民政府在法定的举证期限内，提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、法定代表人证明、组织机构代码证书；2、郑**等人的工商登记档案查询信息。证明郑**、解士洪个体工商户工商登记信息和颖上**材厂、颖上县兴旺建材厂个人独资企业登记信息情况。3、《颍上县人民政府关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》。证明该通告属于抽象行政行为，不属于人民法院行政案件受理范围。4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条。证明县级人民政府作出通告主体是合法的。5、安徽省环保厅皖环函（2014）812号监察通知、阜**保局环察（2014）108号的通知、中共**办公室颍办发（2014）14号文件。证明作出通告的程序合法。6、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规。证明通告适用法律正确。7、颍上**护局和颍上县国土资源局分别给予郑**等人行政处罚的档案资料。证明郑**等人的煤矸石加工场是非法的，不受法律保护；同时证明颍上**护局和颍上县国土资源局在颍上县人民政府作出通告后分别对四人作出了行政处罚，进一步证明被诉的通告是一种行政告知的行政指导行为，对其权利和义务不产生实际影响，不具有可诉性。

郑**、解士洪、颖上县天顺建材厂、颍上县兴旺建材厂提供如下证据：1、郑**、解士洪的身份证复印件和个体工商户营业执照，颍上县天顺建材厂、颍上县兴旺建材厂个人独资企业营业执照。证明其身份及主体资格。2、颍*（2014）36号《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告》、《关于煤矸石加工经营户韩**等人反映有关问题的答复》。证明被诉的通告缺乏事实根据和法律依据。3、照片。证明被诉行为给郑**等人造成了经济损失，侵犯了原告合法权益。

上述证据均已随案移送本院。

本院查明

经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以采信。依据采信的证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实无异。

本院认为

本院认为：本案的争议焦点为颍上县人民政府作出的通告事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等相关法律规定，各级地方人民政府具有对辖区内环境和大气资源管理的行政职权，颍上县人民政府为改善生态环境，优化居民生活环境，对其辖区内环境问题进行整治，依法履行其职责，目的正当、合法。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，地方人民政府有责令违反法律规定的企事业单位停业、关闭的职权。安徽省环境保护厅经对安徽国**有限公司、淮南**限公司谢桥煤矿及两煤矿周边区域的环境问题整改情况进行督察，认为相关煤矸石加工厂未按照环评文件及批复要求进行建设，未采取三防措施，加工企业大多数未办理土地、环保、安全生产、税务等审批手续，无任何污染防治措施，对居民生活造成严重影响，要求阜阳市人民政府督促颍上县政府制定整治方案，对达不到环保要求的企业禁止恢复生产。颍上县人民政府根据安徽省环境保护厅及阜阳**护局的督察情况，作出《关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工厂的通告》，事实清楚。行政机关在对行政相对人作出不利的行政行为之前应告知当事人享有的陈述申辩权，本案中该通告即是对违法行为进行行政处罚或采取强制措施前的一种告知行为，其本身不具有强制性和可执行性，不属于行政处罚，上诉人认为颍上县人民政府剥夺其陈述申辩权，行政行为程序违法的上诉理由不能成立。原判驳回其诉讼请求正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郑**、解士洪、颍上**材厂负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十日