吴**等五人与福建省住房和城乡建设厅不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人吴**等五人因诉福建省住房和城乡建设厅（下称省住建厅）不履行法定职责一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年12月3日书面审理了本案。上诉人的委托代理人王**、王**，被上诉人的委托代理人郝**到庭参加调查。本案现已审理终结。

一审法院认为

一审法院认为，律师函是律师接受当事人委托对有关事实提出某种看法的非官方文件，目的在于对送达对象传法达意，其与普通公民来信的区别，仅在于意思表达的法律专业程度，在法律效力上并无本质区别。本案中，吴**等五人与泉州浦**有限公司（下称万**司）签订《商品房买卖合同》，购买了泉州浦西万达广场商业综合楼项目范围内房屋，因质疑泉州市城乡规划局的规划许可、规划条件核实行为存在问题，委托律师向省住建厅发出律师函进行反映，符合《信访条例》第二条第一款规定的信访的形式，吴**等五人的投诉事项属信访事项，省住建厅对其投诉行为的处理系信访意见，对吴**等五人的权利义务不造成实际影响。吴**等五人如果不服，应依照《信访条例》的规定申请复查、复核，故吴**等五人的请求事项不属于行政审判权限范围。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项的规定，裁定如下：驳回吴**、曾**、施**、周**、潘**的起诉。

上诉人诉称

上诉人吴**等五人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人委托律师发送的律师函，并非信访反映。2011年期间，上诉人与万**司，约定由上诉人出资购买泉州浦西万达广场商业综合楼4号建筑内的房屋。后上诉人得知，泉州市城乡规划局在明知万**司未按建设工程规划许可证的内容进行建设的情况下，仍然为万**司出具《建设工程规划初步核实意见书》，且擅自改变了该项目的规划用途，于是上诉人委托律师向被上诉人发送了查处申请。上诉人委托律师向被上诉人发送律师函的行为，完全不符合《信访条例》规定的信访形式，不仅仅是向被上诉人反映情况，而是要求被上诉人履行法律法规赋予其的法定职责。一审认定上诉人委托律师发送律师函的行为属于信访，属于混淆法律概念，认定事实严重错误。二、被上诉人没有对上诉人反映的情况履行查处职责，属于行政不作为，一审认定事实严重错误。上诉人提交了证据证明被上诉人收到上诉人的律师函，且被上诉人也认可收到了律师函，但是直至上诉人起诉，被上诉人都没有对上诉人的请求依法进行答复，明显属于行政不作为。一审认为被上诉人的处理系信访意见，对上诉人不造成实际影响，明显违反客观事实。三、被上诉人不予答复的行为严重违法，且侵害了上诉人的合法权益，上诉人符合提起本案诉讼的权利，一审适用法律错误。被上诉人有权依法对泉州市城乡规划局的违法行为进行查处，但被上诉人收到上诉人的律师函后，没有履行其法定职责，反而交给违法人进行查处，被上诉人的行为对上诉人的权益产生实际影响。上诉人请求：1、撤销一审裁定；2、发回福州**民法院审理；3、本案的诉讼费用由被告承担。

被上诉人省住建厅辩称：一、上诉人委托律师向被上诉人反映泉州市城乡规划局规划行政许可和规划条件核实的问题，提出了查处的投诉请求，从律师函的内容和请求来看，属于《信访条例》规定的信访事项。目前法律框架下，行政相对人法定的救济途径是行政诉讼或行政复议，上诉人没有采取法定的救济途径，而是向上级部门反映问题，提出投诉请求。上诉人在起诉状、上诉状及一审庭审陈述中已经明确，上诉人发生商品房买卖纠纷，对泉州市城乡规划局的规划许可和规划条件核实产生质疑，但是没有证据，所以向被上诉人发出律师函，提出了存在的问题和要求，完全符合《信访条例》所规定的信访。一审法院认定上诉人发出律师函为信访的定性正确、适用法律正确。二、被上诉人已经按照《信访条例》的规定，对上诉人的信访作出了处理，对上诉人的权利义务不产生影响，所以不符合行政诉讼的受案范围。上诉人称被上诉人没有答复，不符合事实。被上诉人已经作出处理并告知了上诉人的律师，泉州市城乡规划局给上诉人所作的答复也告知了上诉人。如果上诉人不服，应采取复查复核程序来救济。根据最**法院（2005）行立他字第4号《最**法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，信访事项不属于法院的受理范围，一审法院裁定驳回起诉是正确的。三、上诉人引用《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》的规定主张其享有本案诉权，是对法律的理解错误。《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》属于地方政府规章，不是法律法规，不具有授权权限。该办法第六十一条和第六十二条规定的是行政机关内部监督流程，是纪律监督的范畴，不构成法律程序，也不构成法律职责。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，上诉理由及请求不能成立。被上诉人请求维持一审裁定，驳回上诉。

本院认为

本院认为，《最**法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》中明确规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案上诉人吴**等五人向被上诉人省住建厅发出律师函，请求被上诉人对泉州市城乡规划局违法变更土地规划用途、违法出具规划核实意见的行为进行查处，尔后因认为被上诉人未履行查处违法的法定职责而提起行政诉讼，不属于前述规定的人民法院不予受理的情形。一审法院以“吴**等五人的请求事项不属于行政审判权限范围”为由裁定驳回吴**等五人的起诉有误，应予纠正。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第94号行政裁定；

二、指令福州市鼓楼区人民法院对本案进行审理。

裁判日期

二〇一四年十二月十八日