陈*与济南市历下区人民政府行政许可二审行政裁定书

审理经过

上诉人陈**诉济南市历下区人民政府（以下简称区政府）行政建设工程规划许可一案，不服济南**民法院（2015）济行初字第28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告陈*在原审中诉称，2010年，原告承租了济南市东外环7879号院内的三层楼房用于饭店经营，但因房屋是没有产权的违章建筑，导致自己一直办不下来工商执照，所以起诉要求法院判令解除租赁合同。但出租人在庭审过程中提交了济南市历**开发办公室在2001年为山东林**限公司颁发的01700175号建设工程规划许可证（以下简称《被诉建设工程规划许可证》），导致法院未能支持原告解除租赁合同的诉讼请求。原告认为，济南市历**开发办公室无权颁发《被诉建设工程规划许可证》，该机构是被告设立的，并且已经被被告撤销，不利后果应该由被告承担，所以依法提起行政诉讼，请求确认被告为山东林**限公司颁发《被诉建设工程规划许可证》的行为违法。

一审法院认为

原审法院认为，《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”本案中，原告陈*既非涉案房屋的所有人，也非相邻权人，行政机关为山东林**限公司颁发《被诉建设工程规划许可证》的行为，并未影响原告陈*的人居环境。原告陈*作为涉案房屋的承租人，与被诉具体行政行为之间没有法律上的利害关系，其所主张的因承租涉案房屋所遭受的损失，依法不应通过撤销《被诉建设工程规划许可证》的方式来解决。

综上所述，原告陈*不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《执行若干问题的解释》）第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告陈*的起诉。

上诉人诉称

原审原告陈*不服原审法院裁定，上诉请求：1、撤销济南**民法院（2015）济行初字第28号行政裁定书；2、依法支持上诉人的诉讼请求；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、原审法院认定陈*作为涉案房屋的承租人与被诉具体行政行为之间没有法律上的利害关系是错误的。2010年11月1日，季*将涉案房屋出租给上诉人用于经营饭店。上诉人装修完毕后发现该房屋属于违章建筑，没有房屋产权，无法进行工商登记，致使合同目的无法实现。而最**法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。基于该条规定，上诉人向人民法院提起诉讼，请求人民法院确认两人签订的《房屋租赁合同》无效。在民事诉讼过程中，季*提交了济南市历**发办公室颁发的《被诉建设工程规划许可证》，证明涉案房屋具有合法手续，人民法院据此驳回了上诉人的诉讼请求。综上，只有确认房屋租赁合同无效时上诉人的损失才可以得到赔偿，但证明房屋租赁合同效力的一个关键性的证据即为《被诉建设工程规划许可证》，该许可证的效力直接决定了房屋租赁合同的效力。根据《济南市城市规划管理办法》第六条规定，只有济南市规划局才能颁发建设工程规划许可证，而济南市规划局作出明确答复从未为山东林**限公司办理过任何规划手续。故济南市历**开发办公室颁发《被诉建设工程规划许可证》的行为超越职权，应当属于无效行为。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条的规定，属于行政诉讼受案范围的，需要当事人自己提出行政诉讼。因此，上诉人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，可以提出行政诉讼。2、原审法院认定上诉人不具备提起本案行政诉讼原告主体资格，适用法律错误。（1）原审法院以《城乡规划法》第一条作为认定上诉人与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系的依据是错误的。该条仅仅是关于立法目的的规定，是城乡规划部门进行城乡规划时应当遵循的宗旨。而本案属于行政诉讼，应当适用《行政诉讼法》及相关的法律规定。（2）原审法院关于“上诉人既非涉案房屋的所有人也非相邻权人，其人居环境不受影响，因此不具备原告主体资格”的认定也是错误的。上诉人不否认对涉案房屋没有所有权，也非相邻权人，但是《执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民只要对该行为不服的，就可以依法提起行政诉讼。本案济南市历**开发办公室颁发《被诉建设工程规划许可证》的越权行为，已经导致上诉人在相关民事诉讼中败诉并赔偿损失的严重后果。若《被诉建设工程规划许可证》被确认无效，上诉人与季*签订的《房屋租赁合同》必然会无效，上诉人的权利才有可能得到维护。因此，上诉人与具体行政行为有法律上的利害关系，应具有原告主体资格。综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误。

原审被告区政府答辩称，1、上诉人与《被诉建设工程规划许可证》没有法律上的利害关系。（1）《被诉建设工程规划许可证》是对涉案建设工程的规划许可，建设工程规划所涉及的权益主要包括通行、通风、釆*、排水、排气、噪音、辐射、景观等人居环境与相邻关系，其利害关系人主要包括工程的建设方、土地所有权及使用权人以及与工程具有相邻关系的人，上诉人即不是涉案工程的建设方，也不是涉案房屋所有人和所涉土地的所有权人和使用权人，与涉案工程也没有相邻关系。（2）本案上诉人主张与《被诉建设工程规划许可证》具有利害关系的理由是其与涉案行政行为的相对人签订有房屋租赁合同，并拟通过撤销《被诉建设工程规划许可证》的方式，达到其在民事诉讼中确认房屋租赁合同无效的目的。该理由不能成立。一是上诉人与涉案行政行为的相对人签订房屋租赁合同的目的，并不是为了让合同无效，而是要保持合同效力，以履行合同为目的，涉案行政行为有效更符合上诉人与涉案行政行为的相对人签订合同的目的和利益。至于上诉人与涉案行政行为的相对人在履行合同过程中发生纠纷，则与涉案行政行为没有直接关系。二是《被诉建设工程规划许可证》于2001年作出，而上诉人与涉案行政行为的相对人签订房屋租赁合同发生在涉案行政行为作出长达9年之后的2010年，如果上诉人认为涉案行政行为无效，完全可以不与行政相对人签订合同，而没有必要在履行民事合同过程中发生纠纷后，再通过撤销涉案行政行为，进而影响其民事诉讼的结果。2、原审法院认定上诉人不具备提起本诉的主体资格，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

本院认为

本案争议焦点是：上诉人与本案颁发《被诉建设工程规划许可证》的行为是否有法律上的利害关系。

合议庭确定本案审理重点是：1、上诉人是否具有本案原告主体资格；2、原审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律是否正确。

本院认为：

《执行若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。本案被诉行政行为系行政机关颁发建设工程规划许可证的行为，该颁证行为所涉及的权益主要是人居环境和相邻关系，利害关系人应是涉及该项工程的土地使用权人、房屋所有权人及相邻关系人。本案中，上诉人作为涉案房屋的承租人，既非涉案房屋的所有权人，也非相邻权人，上诉人与《被诉建设工程规划许可证》没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院依照《执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定裁定驳回其起诉，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

上诉人主张，济南市历**开发办公室颁发《被诉建设工程规划许可证》的行为超越职权，应当属于无效行为。因本案未进入实体审理，对上诉人的该项主张，本院不予审查。

综上，原审法院裁定适用法律正确，依法应予维持。上诉人陈*的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十二月九日